Politiques de réduction des risques : quatre pays, quatre approches

Pays de l'Union européenne et membres du Visegrad Group. Crédits : CrazyPhunk via Wikimedia Commons.

 

En Europe, les politiques liées aux drogues varient d'un pays à l'autre, en dépit des fondations communes édictés par les traités européens ou/et les stratégies mises en place par les institutions de l'Union Européenne. Dans cet article seront passées en revue les programmes d'accès aux seringues de quatre pays d'Europe orientale – la République Tchèque, la Slovaquie, la Pologne et la Hongrie, désignés comme le « Groupe de Visegrád ».

 

Vue d'ensemble

 

Le Civil Society Forum on Drugs, un conseil d'experts mandaté par la Commission Européenne, a publié l'an dernier un rapport revenant sur l'implémentation de services adaptés aux personnes usagères des drogues. Ce rapport a permis de mettre en lumière certaines divergences profondes parmi les 12 pays étudiés, notamment au sein du Groupe de Visegrád.

Sur la question de l’accès à des seringues stériles, les professionnels interrogés dans le cadre de l'étude ont communiqué des résultats particulièrement disparates : 8,9 sur 10 pour la République Tchèque, une moyenne de 4,7 pour la Pologne, et respectivement 3,5 et 1,8 pour la Slovaquie et la Hongrie.

Les rapports annuels montrent que l'accès aux seringues est présent dans 65% des villes de République Tchèque, 21% des villes hongroises, 15% des villes slovaques et 7% des villes de Pologne.

D'après les données recueillies par l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies auprès des services compétents, la moyenne de seringues stériles par usagers des drogues distribuées en 2017 atteignait 199 en République Tchèque, 184 en Slovaquie, 65 en Hongrie et seulement 35 en Pologne.

Quelle est l'origine de ces différences marquées ?

Mes expériences en matière de politique des drogues et de réduction des risques dans cette région suggèrent que le fonctionnement des services d'accès aux seringues est semblable d'un pays à l'autre. Tous font appel à un personnel qualifié, adhèrent aux mêmes principes et fonctionnent selon une organisation similaire.

Les lois pénales concernant les drogues différent d'un pays à l'autre. En République Tchèque, la possession de petites quantités de produits stupéfiants est punie par une amende relativement peu élevée. En Hongrie, jusqu'à la seule consommation peut conduire à deux ans de prison ferme.

Il apparaît ainsi que l’origine de ces disparités dans l'accès à ce type de matériel ne vient pas des services eux-mêmes.

 

L'oasis tchèque

 

L'opinion public tchèque continue de voir l'addiction aux drogues comme un choix de vie préjudiciable. La politique en la matière semble pourtant emprunter une autre voie, comme en témoigne la décision prise en 2010 de dépénaliser la possession de petites quantités de produits stupéfiants. Toutefois, la police et certains professionnels de santé continuent d'afficher des positions régressives en la matière. Les usagers des drogues sont encore aujourd'hui fréquemment discriminés, et se voient refuser l'accès aux soins.

Il semble cependant que la dépénalisation ait été favorable aux services d'accès à des seringues stériles. La prise en charge de personnes consommant des drogues par voie intraveineuse a augmenté de 7% entre 2012 et 2013, pour se maintenir à des taux relativement élevés, autour de 75%. Le risque d'incarcération des usagers ayant été considérablement réduit par la dépénalisation, le suivi des personnes consommatrices s'en est trouvé sensiblement amélioré.

Le gouvernement central du pays a fait part de son soutien appuyé aux mesures de réduction des risques. En 2018, 14% du budget alloué à la politique des drogues était dédié à la réduction des risques, soit davantage que l'ensemble des fonds alloués à la prévention et aux traitements. Le budget total des services dédiés a augmenté d'environ 60% entre 2008 et 2017. Des ressources sont également attribuées à la recherche dans ce domaine, et le premier ministre a même visité certains de ces services pour se familiariser avec leur travail.

Le caractère déficient du service de sécurité social tchèque mine cependant l'accès du plus grand nombre à ce type de service, ainsi que le suivi adéquat de certains usagers. Les services sont par ailleurs soumis à une bureaucratie lourde, et pâtissent de difficultés à mutualiser leur travail avec d'autres institutions ou organisations. La pénurie de main d’œuvre pose également des difficultés, notamment pour trouver du personnel médical qualifié.

Le soutien du pouvoir politique apparaît toutefois comme la garantie d'une certaine stabilité financière, et permet aux différentes organisations de se projeter dans le temps pour s'organiser.

 

Sombre présage slovaque

 

La majorité des Slovaques considère que la méthode la plus efficace pour traiter les problématiques liées aux drogues passe par la loi pénale, et ce sentiment se reflète dans les politiques mises en place par les autorités locales. Celles-ci n'apparaissent cependant pas particulièrement concernées par la question, la responsabilité des politiques liées aux drogues étant été déléguée il y a déjà plusieurs années à une institution subalterne, sans grande influence ni pertinence politique. Les adeptes du populisme politique préférant mettre l'accent sur des thématiques plus racoleuses.

La réduction des risques occupe une place marginale dans le pays. Les relevés financiers les plus récents, datant de 2006, montrent que l'argent alloué à la réduction équivalait à environ 10% de l'ensemble des dépenses consacrées à la prévention et aux traitements.

L'accès aux services dédiés est pléthorique. Les traitements assistés médicalement concernent seulement 12% des personnes consommatrices d’opioïdes. Les usagers des drogues n'ont accès à aucun refuges ou services encadrés, et l'accès au traitement de l'hépatite C est rendu impossible sans mutuel ou assurance santé. 

Les usagers des services de réduction des risques sont parfois victimes d'actes de violence venant des locaux.

Les organisations dédiées sont contraintes d'accorder un temps important à la rédaction de rapports et de relevés, avec un impact négatif significatif sur les relations directes avec les usagers. L'octroi de subventions est instable, et fortement dépendant du bon-vouloir politique. La corruption endémique qui sévit dans les différentes administrations publiques constitue un autre type de menace pour ces organisations. Les ressources sont lacunaires, et de nombreux services sont contraints de mettre la clé sous la porte. Les régulations entourant les subventions empêchent la flexibilité nécessaire au traitement efficace des besoins des usagers. A l'heure actuelle, seuls trois services d'accès aux seringues stériles sont encore en activité.

Il arrive également qu'éclatent des conflits entre ces services d'un côté, et l'une ou l'autre communauté délimitée de l'autre, ces dernières recevant souvent le soutien de politiciens.

 

L'enfer hongrois

 

64% des Hongrois déclarent ne pas vouloir d'une personne souffrant d'addiction à une drogue dans leur voisinage – soit 14% de plus que de personnes déclarant la même chose quand aux personnes ayant un casier judiciaire. Les politiques liées aux drogues semblent fortement influencées et alimentées par un prégnant moralisme conservateur. Une Hongrie « drug-free » dès 2020 apparaît comme un objectif primordial. Confrontés à des discriminations quotidiennes, les usagers des drogues se voient fréquemment refuser l'accès aux services publics.

En Hongrie, le seul usage de produits stupéfiants contrôlés peut conduire une personne en prison, au-delà même de la possession de la dite substance. Le recours à un traitement en lieu et place d'une peine de prison ferme est octroyée environ une fois tous les deux ans, conduisant à un nombre important d'incarcérations. 

D'après les derniers rapports financiers disponibles (remontant à 2007), la réduction des risques ne représente qu'à peine 4% du total du budget alloué aux mesures liées aux drogues, comparables aux 75% consacrés à la répression. Des coupes importantes ont par ailleurs été décidées en 2011.

Le statut légal des services d'accès aux seringues stériles demeure flou – leur existence est en-cela sujette au bon vouloir des politiques et à une interprétation particulière de la loi hongroise. De nombreux hommes et femmes politiques ont à cœur de détruire les organisations qu'ils et elles considèrent hostiles à leur propre vision du monde.

Les services d'accès doivent également batailler avec une bureaucratie opaque et sans-fin, en plus de l'instabilité financière et politique. Ces dernières années, le concept de « réduction des risques » n'est plus apparu dans les appels d'offres et les demandes de subventions publiques, les services dédiés devant « dissimuler » ce type d'interventions derrière d'autres types d'assistance à la personne.

En 2014 et 2015, les deux plus grands services d'accès aux seringues stériles du pays ont fermé leurs portes, des suites de pressions politiques. En septembre 2019, le premier ministre Viktor Orban a annoncé davantage de restrictions dans le domaine des drogues. Sa défaite surprise lors des élections municipales d'octobre dernier brouille cependant les lignes quand à l'avenir du pays.

 

Moralisme polonais

 

Près de 80% des polonais pense que la seule consommation de cannabis devrait être illégale. De nombreux professionnels de santé refusent l'accès aux soins à des personnes consommant des drogues par voie intraveineuse, y compris parfois lorsque leur vie pourrait être en jeu

La pénalisation de la possession de drogues impacte négativement le suivi des relations entre les services d'accès et les usagers, du fait des nombreuses incarcérations que ces politiques prévoient et occasionnent. Malgré les actions menées par les services d'inspection de l'hygiène contre les échoppes vendant des produits de « défonce légale », et les discours moralisants consécutifs à des empoisonnements médiatisés, il apparaît que les politiques des drogues n'intéresse que très peu la classe politique polonaise. A ce titre, aucun des grands partis n'a jugé utile d'inclure une note d'intention sur le sujet dans sa profession de foi.

La politique des drogues actuelle se résume à la répression et à l'injonction à l'abstinence. De nombreux employés des services de réduction des risques voient ces derniers comme mis en concurrence avec les autres services publics, et pensent que l’État polonais ne finance la réduction des risques que par crainte des contrôles internationaux, notamment de l'Union Européenne.

Alors que la réduction des risques apparaît officiellement comme l'un des piliers de la politique des drogues en place, celle-ci demeure largement marginalisée. La grande majorité des ressources est allouée à la prévention et aux traitements basés sur une approche thérapeutique rattachée à la communauté.

Pour 2019-2020, un budget prévisionnel pour les mesures liées aux produits stupéfiants -constitué sur la base d'une taxe sur les jeux d'argent-, prévoit d'accorder cinq fois plus de fonds à la prévention qu'à la réduction des risques. Les financements en tant que tels se basent sur des initiatives de court-terme, provoquant par là-même une grande instabilité.

Le système de sécurité sociale, inefficace, ne couvre qu'une petite partie des personnes dans le besoin. Ainsi, en 2017, seuls 18% des personnes consommant des opioïdes étaient suivis médicalement. Les organisations dédiées à la réduction des risques doivent elles-aussi batailler avec une bureaucratie étouffante et les normes particulièrement strictes imposées aux receveurs de fonds publics liés à la santé – le tout témoignant d'une méfiance institutionnelle solidement ancrée. La nécessité d'un accès facilité n'est pas comprise par le plus grand nombre.

Entre 2002 et 2017, le nombre de services de distribution de seringues stériles a quasiment baissé de moitié. Les communautés locales témoignent souvent d'attitudes hostiles envers les organisations apportant leur soutien à des groupes sociaux marginalisés. 

 

Conclusions

 

Les perspectives de la réduction des risques dans les états du  Visegrád apparaissent ainsi comme particulièrement inféodées aux mesures politiques en places, ainsi qu'à l'opinion public. En République Tchèque, des facteurs structurels facilitent le travail des services d'accès aux seringues stériles. Dans les trois autres pays, c'est l'inverse exact qui se produit.

Les données suggèrent que parmi ces quatre cas de figure, les organisations hongroises dédiées à la réduction des risques connaissent les pires conditions de travail. Compte tenu du soutien politique et du développement dynamique qu'ont connus ces organisations dans les années 2000, la situation actuelle apparaît comme particulièrement frustrante. C'est avec l'arrivée au pouvoir de l'administration Orbán, en 2010, qu'ont commencé les attaques et le démantèlement de ce type de services.

Les exemples slovaques et polonais nous montrent toutefois que négliger et/ou ignorer les politiques liées aux drogues conduit à une situation à peine préférable à la guerre-ouverte contre la réduction des risques.

 

 

La version originale de cet article a été publiée par Filter, portail en ligne dédié à l'usage et aux politiques des drogues, ainsi qu'aux droits de l'homme et à la réduction des risques. Vous pouvez les retrouver sur FacebookTwitter, ou vous abonner à leur newsletter (en anglais).

Cet article est basé sur l'étude menée par Iga Kender-Jeziorska : ”Needle exchange programmes in Visegrad countries: a comparative case study of structural factors in effective service delivery” publié en septembre 2019 dans « Harm Reduction Journal ». Harm Reduction Journal publie en accès libre des recherches encadrées par la communauté, consacrées aux drogues et aux problématiques associées.

 

*Iga Kender-Jeziorska  est une chercheuse polonaise. Elle est titulaire d'un MA en « re-socialisation », ainsi que d'un MS en Politiques Publiques et Management. Elle prépare son doctorat en Sciences Politiques à l'Université Corvinus de Budapest. Elle est également la co-fondatrice de la Social Drug Policy Initiative, la vice-présidente de Youth Organisations for Drug Action, membre du groupe de travail du plan d'action Civil Society Forum on Drugs auprès de la Commission Européenne, et assistante coordinatrice du « Working Group on NGOs in CEE ». Elle vit à Budapest, en Hongrie.