Riflessioni per una nuova Strategia UE sulle Droghe

La Strategia UE sulle Droghe (2013-20) scade quest’anno e ci sono grandissimi buchi nella sua implementazione. I documenti politici che non vengono applicati danneggiano la credibilità dell’UE. Per evitarlo, dovremmo rivedere il paradigma e creare un nuovo quadro d’azione.

L’accesso ai servizi di riduzione del danno è in forte declino in Ungheria dal 2010, quando Viktor Orban ha stravinto le elezioni politiche e ha cominciato a smantellare lo stato di diritto. Il suo governo ha rifiutato la strategia nazionale sulle droghe adottata dal parlamento nel 2009, un documento creato con il supporto della società civile e basato sui principi di una politica sulle droghe bilanciata. Ha adottato una nuova strategia sulle droghe nel 2013 che voleva creare un’Ungheria libera dalle droghe entro il 2020. Il paese ha adottato un nuovo approccio regressivo con pene più severe, strategie di paura nella prevenzione, e attacchi politici alla società civile. I due maggiori programmi di riduzione del danno sono stati chiusi a Budapest nel 2014, spingendo migliaia di utilizzatori di droghe da iniezione a nascondersi, senza accesso ai servizi.

Nello stesso anno in cui la strategia nazionale ungherese sulle droghe è stata adottata dal parlamento, l’UE ha adottato la propria strategia sulle droghe (2013-2020). Il suo secondo piano d’azione (2017-2020) è stato lodato dalla società civile in quanto uno dei documenti più progressisti del momento, con un grande focus sulla riduzione del danno, il che crea spazio per l’innovazione e introduce chiari indicatori per monitorare il progresso. Siamo adesso nell’anno in cui scade questo piano d’azione e la Commissione Europea sta valutando la sua implementazione. Ciò che osserviamo è più che deludente.

Secondo il piano d’azione dell’UE, la riduzione del danno dovrebbe essere aumentata negli stati membri e dovrebbero essere forniti almeno 200 aghi sterili per l’iniezione dei tossicodipendenti all’anno. In Ungheria la riduzione del danno è stata ridotta, con un numero annuale di aghi puliti distribuiti per tossicodipendente più vicino ai 30. L’epatite C, un’infezione del sangue che era stata più o meno contenuta prima del 2010, si è diffusa rapidamente tra i tossicodipendenti e la sua prevalenza è triplicata tra il 2011 e il 2014.

 

L’accesso ai servizi di riduzione del danno rimane molto basso, i programmi sono spesso chiusi, i servizi sono limitati e vittime dei tagli al bilancio.

 

Sfortunatamente l’Ungheria non è l’unico esempio dell’incapacità di aumentare la riduzione del danno. Altri Stati membri dell’UE nell’Europa centro-orientale affrontano una situazione altrettanto disperata. L’accesso ai servizi di riduzione del danno rimane molto basso, i programmi sono spesso chiusi, i servizi sono limitati e vittime dei tagli al bilancio. L’innovazione è solo desiderio in questi paesi: i fornitori di servizi lottano per la sopravvivenza quotidiana, con finanziamenti irregolari, ripetute carenze di farmaci e attrezzature, chiusure di servizi e attacchi populisti. La situazione è leggermente più rosea nel campo della prevenzione e del trattamento, ma anche l’accesso e la qualità di tali servizi e programmi sono stati molto bassi. La mancanza di professionisti qualificati è un problema costante, anche quando sono disponibili finanziamenti.

La strategia e il piano d’azione dell’UE hanno avuto successo solo con le azioni implementate dalla Commissione UE o da altre agenzie UE, come l’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA). La cooperazione e la ricerca internazionali ne sono un esempio. Ma non è stato un successo laddove le parti responsabili erano gli stati membri. Sfortunatamente, nell’attuale stato di debolezza, l’UE non può creare strategie e piani d’azione in materia di droga che siano implementabili. Questi documenti sono legalmente non vincolanti per gli stati membri che possono interpretarli come raccomandazioni politiche generali. Non ci sono meccanismi per farli rispondere delle loro azioni. Inoltre, gli stati membri possono elaborare politiche totalmente contrarie ai principi e agli obiettivi di ciò a cui hanno aderito a Bruxelles, senza alcuna minaccia di essere puniti.

 

I governi spendono molto più denaro per punire e spaventare le persone che per sostenerle nel rimanere in vita e in salute. Ma se osserviamo gli indicatori di accesso e disponibilità delle droghe, vediamo un aumento significativo della maggior parte delle droghe illecite.

 

Gli stessi governi che firmano a Bruxelles documenti super progressisti sull’inclusione sociale e la promozione della salute, spendono molti più soldi per punire e spaventare le persone che per sostenerle nel rimanere in vita e in salute. E a differenza degli investimenti sulla domanda e nella riduzione del danno, l’investimento nella repressione non sembra valerne la pena. Secondo il rapporto sul mercato delle droghe dell’EMCDDA del 2019, “il mercato europeo della droga è sempre più caratterizzato dai consumatori che hanno accesso a un’ampia varietà di prodotti di elevata purezza e potenza che, in termini reali, hanno generalmente lo stesso prezzo, se non uno inferiore, a quello degli ultimi 10 anni. “Purtroppo la strategia e il piano d’azione dell’UE in materia di droga non sono così chiari per quanto riguarda gli indicatori di riduzione dell’offerta di quanto non lo siano con la domanda o la riduzione del danno. Ma se osserviamo gli indicatori di accesso e disponibilità delle droghe (per esempio dimensioni del mercato, valore, prezzi, numero di utilizzatori…), vediamo un aumento significativo della maggior parte delle droghe illecite.

Nel 2013, il primo anno della strategia UE sulle droghe, il valore stimato del mercato della cannabis era di 9,3 miliardi di euro con 16,6 milioni di utilizzatori annuali. Nel 2017, è aumentato fino a 11,6 miliardi e 25 milioni di utilizzatori. Come dichiara il rapporto dell’EMCDDA, “il mercato della cannabis sta rapidamente diventando più diversificato e complesso, complicando e mettendo a rischio gli approcci di regolamentazione, implementazione e monitoraggio di questa droga.” Il valore del mercato dell’eroina era di 6,8 miliardi nel 2013 e di 7,4 nel 2017. La crescita del mercato della cocaina è stata ancora più spettacolare, da 5,7 miliardi di euro nel 2013 a 9,1 (!) nel 2017.

 

Quando gli sforzi di eradicazione e divieto della droga hanno un impatto misurabile nel ridurre l’offerta, questo impatto non è solo limitato ed effimero, ma porta spesso a conseguenze indesiderate.

 

I dati mostrano che anche quando gli sforzi di eradicazione e divieto della droga hanno un impatto misurabile nel ridurre l’offerta, questo impatto non è solo limitato ed effimero, ma porta spesso a conseguenze indesiderate. Prendiamo il mercato dell’ecstasy come esempio. La cooperazione internazionale ha ridotto l’offerta di precursori necessaria per produrre MDMA in Europa occidentale, causando una grave carenza di approvvigionamento di ecstasy nel 2008. Ma coloro che si aspettavano che i giovani avrebbero smesso di usare droghe da festa sono stati presto delusi. Nuovi stimolanti sintetici, prodotti in Cina e in India e con effetti psicoattivi meno prevedibili, hanno sostituito l’ecstasy. Alcuni anni dopo i produttori hanno acquisito nuovi precursori dell’MDMA e il mercato dell’ecstasy è tornato a fiorire. Ma le nuove droghe sintetiche non sono scomparse: si sono diffuse tra gruppi emarginati di tossicodipendenti che iniettano droghe, presentando sfide importanti per il sistema sanitario.

 

Le (non poi così) nuove sostanze psicoattive che si stanno diffondendo rapidamente tra le comunità marginalizzate dell’Europa dell’Est.

 

La principale risposta dell’UE, introdurre divieti consecutivi su nuove sostanze, è risultata solo nel costante cambiamento delle sostanze per sostituire quelle precedenti. A causa delle politiche repressive, la cannabis è spesso sostituita da agonisti del recettore dei cannabinoidi sintetici (SCRA, a volte chiamati “spezie”), che sono più economici e più facili da contrabbandare, ma creano potenzialmente più dipendenza ed effetti dannosi. C’è una preoccupante tendenza che le (non poi così) nuove sostanze psicoattive si diffondono rapidamente tra le comunità emarginate dell’Europa orientale, come i rom. Come conclude l’eccellente rapporto di Sam Iravani su VICE.com, “ora, un decennio dopo essere diventate le droghe di riferimento di una nuova generazione di giovani festaioli negli Stati Uniti e nel Regno Unito, il mefedrone e altri catinoni sintetici sono in tutta la Russia, l’Europa orientale e alcuni paesi in Asia”. Questo può difficilmente essere definito un successo.

Il miglior segno del fallimento delle vecchie politiche proibizioniste è che sempre più governi locali e nazionali decidono di sperimentare politiche alternative. Il Lussemburgo sarà presto il primo stato membro a legalizzare l’uso ricreativo della cannabis, con un probabile effetto domino. Un mercato legale della cannabis all’interno dei confini di Schengen rappresenta una sfida senza precedenti per una politica comune dell’UE in materia di droga. La stessa strategia sulla droga dovrebbe comprendere politiche che regolano la stessa sostanza come prodotto legale e altre politiche che dichiarano una guerra contro di essa in quanto droga illecita.

Alcuni critici della riforma della politica sulle droghe sostengono che l’attuale approccio proibizionista potrebbe non riuscire a limitare il mercato, ma può contenerlo e mantenerlo a un basso livello. L’esempio nordamericano mostra che la legalizzazione della cannabis può portare ad un certo aumento nell’uso da parte degli adulti (non negli adolescenti). Ma il numero di utilizzatori non è l’unico indicatore delle politiche sulla droga. Le politiche repressive hanno i loro costi, che possono essere misurati non solo in denaro, ma anche in termini di sofferenza umana, stigma ed esclusione sociale e, ad esempio, le incertezze e gli effetti criminogeni del mercato illecito e della detenzione.

 

È molto dannoso per la credibilità e la reputazione del progetto europeo che le strategie e le politiche vengano ignorate dagli stati membri senza conseguenze.

 

Quando esiste una valutazione ufficiale di questi documenti, i valutatori di solito evitano di essere molto espliciti. Non nominano singoli Stati membri che sono in ritardo o si oppongono alle misure richieste dai documenti strategici. Non traggono conclusioni sul sorprendente fallimento degli sforzi di riduzione dell’offerta nel ridurre l’offerta. Non c’è da meravigliarsi che le organizzazioni della società civile diventino sempre più scettiche sul valore aggiunto di questi documenti. Quando parlo con i fornitori di servizi a livello nazionale e locale, molti di loro non sanno nemmeno che l’UE ha una strategia in materia di droga. Chi sa che esiste è frustrato dall’inerzia dell’UE nell’applicazione delle sue politiche e chiedono se abbia davvero senso avere documenti internazionali. È molto dannoso per la credibilità e la reputazione del progetto europeo che le strategie e le politiche vengano ignorate dagli stati membri senza conseguenze.

 

L’UE dovrebbe rinunciare agli obiettivi utopici di ridurre significativamente la domanda e l’offerta di droghe. Dovrebbero essere ridotti solo i danni del consumo di droghe e le forme dannose di consumo di droghe.

 

La mia conclusione non è quella di abolire la strategia dell’UE in materia di droga. Sarebbe un passo indietro. Quello che dobbiamo fare invece è valutare realisticamente la situazione. L’UE dovrebbe rinunciare agli obiettivi utopici di ridurre significativamente la domanda e l’offerta di droghe con misure repressive di contrasto. Proprio come nel caso dell’alcol, si dovrebbe riconoscere che non tutto l’uso di droghe è un abuso - la maggior parte degli utilizzatori di droghe illecite non causa più danni a sé stessa o alla società rispetto a chi beve alcolici in modo ricreativo. Solo i danni del consumo di droghe e le forme dannose di consumo di droghe dovrebbero essere ridotti. Con questo cambio di paradigma possiamo evitare di adottare obiettivi utopici e irraggiungibili. Un nuovo, flessibile, paradigma incentrato sulla riduzione del danno potrebbe anche accogliere alternative alle attuali politiche proibizioniste. Dovremmo superare il bianco o nero del divieto totale contro la piena commercializzazione ed esplorare una vasta gamma di opzioni normative.

 

Anche se l’UE non può implementare politiche sulle droghe negli stati membri, ha un ruolo importante nel fornire un modello per le politiche nazionali e locali.

 

Anche se l’UE non può applicare le politiche sulle droghe negli stati membri, ha un ruolo importante nel fornire un modello per le politiche nazionali e locali, con una serie di raccomandazioni su interventi, metodi e buone pratiche. Può monitorare e valutare l’implementazione delle politiche. Ha anche la responsabilità di sostenere le organizzazioni della società civile con finanziamenti diretti per l’attuazione di progetti di cooperazione internazionale. Si raccomanda inoltre di creare pool di finanziamento di emergenza per i fornitori di servizi nei paesi in cui vi sono gravi focolai di HIV, HCV o epidemie da overdose e/o la riduzione del trattamento e del danno viene interrotta a causa della mancanza di finanziamenti. Se possiamo imparare qualcosa dall’ultimo decennio è che senza nuovi meccanismi di finanziamento diretto dell’UE, non vi è alcuna possibilità di aumentare la riduzione della domanda e la riduzione del danno nella parte orientale dell’UE. E in aree in cui non vi è consenso - come la regolamentazione sulla cannabis - l’UE può consentire agli stati membri di sperimentare, garantendo al contempo il rispetto di principi e obblighi comuni.

 

Questo articolo è stato pubblicato da Drug Reporter, il sito di politica sulle droghe della Rights Reporter Foundation. Leggi l’articolo originale qui.

*Péter Sárosi è il Direttore di Drug Reporter.