Португалия стала одним из самых восхваляемых и обсуждаемых примеров глобальной декриминализации наркотиков. Эта модель была высоко оценена за устранение различий между тяжелыми и легкими наркотиками, переход от криминальной модели к модели общественного здравоохранения и фокусирование на дестигматизации людей, употребляющих наркотики (ЛУН), и в конечном итоге стала лицом инноваций и прогресса в европейской наркополитике.
Эта изменения в законодательстве стали ответом на стремительный рост употребления наркотиков в 1990-х годах, особенно героина, и последующее увеличение числа зарегистрированных случаев ВИЧ среди португальского населения. Декриминализация доказала свою высокую эффективность в снижении вреда, связанного с наркотиками: резко сократилась смертность от наркотиков, снизился уровень передачи ВИЧ и другие преимущества. В результате модель Португалии стала широко изучаться и продвигаться в качестве примера альтернативы запрету на наркотики.
Однако этой системе уже почти четверть века. С момента ее создания мир кардинально изменился: мы пережили глобальный финансовый кризис, беспрецедентную пандемию и серьезные геополитические сдвиги. Успевает ли португальская модель за изменением рынков наркотиков, моделей употребления и событий, связанных с наркотиками? Насколько она актуальна сейчас? И что нужно сделать, чтобы система продолжала оставаться прогрессивной?
Вечная «пилотная» программа
Система 2001 года была создана в первую очередь как реакция на эпидемию ВИЧ и героина, возникшую в 1970-х годах после окончания диктатуры Салазара. Когда почти миллион граждан бывших колоний вернулись или иммигрировали в Португалию, героин и каннабис стали употреблять и остальные члены общества. После 40 лет диктатуры, культурной и социальной изоляции нация внезапно столкнулась с новыми веществами, не имея никакой информации о том, как безопасно с ними обращаться.
Проблемное употребление и его последствия резко возросли: к 1990-м годамв Португалии был самый высокий уровень ВИЧ в Европейском союзе, а героиновая зависимость считалась у 1% населения. Для борьбы с этим вредом на рубеже тысячелетий правительство под руководством экспертов в области общественного здравоохранения опробовало систему, основанную на специальных практиках снижения вреда и подходах общественного здравоохранения к проблематичному употреблению: она включала программы социальной поддержки и реабилитации для тех, кто употребляет наркотики, а также обмен игл и шприцев и опиоидную заместительную терапию. Эта система была направлена на борьбу с эпидемией ВИЧ, вызванной героином, и она оказалась очень эффективной. Диагностирование СПИДа у людей, употребляющих инъекционные наркотики, сократилось с 518 в 2000 году до всего 13 в 2019 году.
Однако система Португалии осталась в этих рамках, с трудом реформируя свою модель наркополитики для решения современных проблем, связанных с наркотиками. Институциональная реструктуризация , вызванная обязательствами Европейского фонда спасения, привела к тому, что португальская система общественного здравоохранения была разрушена, утратив способность осуществлять прогрессивные меры вмешательства на местах.
Жоана Канедо, активистка реформы наркополитики и один из создателей женского и небинарного коллектива MANAS/GAT, описала португальскую систему как застрявшую под «зонтиком ВИЧ, который забывает о многих других путях».
По словам Канедо, эта модель не способна реагировать на современные тенденции на рынке наркотиков Португалии. В условиях растущей обеспокоенности по поводу употребления крэк-кокаина, а также появления новых психоактивных веществ (НПС) у органов здравоохранения, занимающихся вопросами наркотиков, «нет даже руководства по лечению» этих веществ. Впервые Португалия оценила распространенность употребления крэка (отдельно от порошкового кокаина) в 2023 году. Это означает, что люди, употребляющие крэк или НПВ, остаются без помощи и плохо осведомлены о существующих методах снижения вреда.
«Это пассивный взгляд на вещи с одной стороны, как будто все может оставаться как было, и это прекрасно, никакой оценки политики - ни внутренней, ни внешней», - сказала Канедо в интервью TalkingDrugs.
Отсутствие системной оценки и неспособность (или отсутствие интереса) выйти за рамки прошлых рамок действий означает, что португальская система в какой-то степени застыла во времени. Она не признает ЛУН активными гражданами, имеющими право распоряжаться своей жизнью; не разрешает и не финансирует участие ЛУН в политической жизни Португалии; не адаптируется к изменениям в структуре потребления, что препятствует внедрению на национальном уровне обновленных практик снижения вреда, а также целенаправленной дестигматизации ЛУН.
Проблема с комитетами по разубеждению
Это особенно наглядно видно на примере комитетов по отказу от наркотиков. Изначально созданные для того, чтобы побуждать людей, употребляющих героин, проходить лечение, сейчас они занимаются в основном случаями беспроблемного употребления каннабиса. По данным системного анализа SICAD 2022,71 % административных правонарушений, вынесенных комитетами по разубеждению, были связаны с каннабисом; 73 % лиц, употребляющих каннабис, считались непроблемными, и только 8 % случаев были признаны проблемными. Система запрета занимается многими случаями, которые не требуют такого внимания, и не создана для поддержки или информирования тех, кто употребляет каннабис или другие наркотики без проблем.
Адриана Курадо, специалист по общественному здоровью и снижению вреда из GAT (Grupo de Ativistas em Tratamentos), общественной НПО, занимающейся предоставлением информации и лечением ВИЧ, а также услугами по снижению вреда, подчеркнула, что помимо неадекватного использования ресурсов, с 2001 года наблюдается «хроническое недофинансирование» услуг по снижению вреда, таких как комнаты для употребления, пункты проверки наркотиков и лечебные учреждения. Постоянное недофинансирование сделало финансовую и логистическую невозможным создание и эффективное функционирование соответствующих учреждений по всей стране.
В настоящее время комнаты для употребления и пункты тестирования существуют только в городах Порту и Лиссабон, а их финансирование возложено на муниципалитеты этих городов. Эти мероприятия являются дорогостоящими, и муниципалитеты с ограниченными бюджетами часто испытывают трудности с их финансированием. Даже в Лиссабоне и Порту в каждом городе открыто только по одной комнате для употребления.
По сей день большинство служб снижения вреда предоставляются гражданским обществом и НПО, а государство финансирует некоторые из них раз в два года. Это означает, что существуют постоянные проблемы, связанные с финансовой устойчивостью этих служб, а также с тем, смогут ли они выжить в случае прекращения финансирования.
Последние институциональные и правовые изменения
SICAD (Служба вмешательства в проблемы наркозависимости и зависимого поведения), государственное учреждение, ответственное за реализацию и управление системой наркополитики в Португалии с 2001 года, в январе 2024 года было преобразовано в ICAD (Институт наркомании и зависимого поведения). В соответствии с новой структурой ICAD будет отвечать за разработку планов действий в области наркополитики и обеспечивать их реализацию - предполагается, что он будет обладать большим влиянием на политику, чем раньше.
Однако, по словам Курадо, новая структура ICAD сохраняет прежнюю вертикальную организационную структуру «сверху вниз». Многие из тех же людей, которые возглавляли SICAD с 2001 года, остались в новой структуре ICAD.
Хотя нынешнее руководство проделало исключительную работу в рамках своего мандата, особенно в первые годы реализации модели декриминализации, ICAD не был достаточно институционально реактивным, чтобы адаптироваться к современным тенденциям на рынке наркотиков, включая разработку новых мер вмешательства в отношении веществ, не ограничивающихся опиоидами, таких как стимуляторы и НПС. Это означает, что глобальные практики снижения вреда не внедряются в масштабах страны, а ЛУН и связанные с ними низовые организации не вовлечены в процессы формирования политики и не интегрированы в них.
«Активизма и общественных инициатив недостаточно, нам нужно реформировать само государство, нам нужно новое руководство и профессионалы в секторе», - говорит Курадо.
До тех пор португальская система сдерживается собственными институциональными ограничениями и системной инертностью, чтобы реагировать на изменения».
Не все так мрачно
Несмотря на необходимость структурной реформы, Португалия предпринимает шаги по улучшению защиты прав ЛУН. В Сентябрь 2023парламент Португалии отменил решение конституционного суда от 2008 года, которое вновь криминализировало хранение более чем 10-дневного объема употребления для индивидуального использования. Решение 2008 года установило 10-дневный порог на основе таблицы наркотиков, введенной в 1996 году, в которой были указаны наказания за хранение каждого вещества. К 2019 году последствия этого изменения стали заметны: увеличилось количество обвинительных приговоров в отношении ЛУН, а также возросла обеспокоенность по поводу НПС, которые не были включены в таблицу, что сделало их более популярными и доступными.
Парламент отреагировал на эти последствия и опасения и отменил постановление 2008 года, отменив 10-дневный порог и позволив тем, кто был пойман на хранении, защищаться, доказывая, что количество, которое они имели, предназначалось для личного использования, а не для торговли. Это стало позитивным шагом для португальской системы, продемонстрировав, что в стране есть желание исправить прошлые ошибки и улучшить жизнь ЛУН, вновь уйдя от криминализации.
Движение вперед
Перераспределение ресурсов и усиление финансирования служб снижения вреда, лечебных учреждений, пунктов тестирования и комнат для употребления - это очевидный шаг, который необходимо сделать. Но не все так просто - короткие и нестабильные политические циклы, нежелание смотреть дальше текущей программы и разногласия в правительстве по поводу бюджета являются сильным препятствием на пути к этому решению. Так что же еще можно сделать?
Канедо подчеркивает необходимость изменения общественного дискурса, связанного с употреблением наркотиков и ЛУН, а также выступает за более активное участие ЛУН в оценке политики. Хотя дестигматизация была одним из важных пунктов первоначального плана 2001 года, в португальском обществе до сих пор нет сильного образования в области снижения вреда и безопасного употребления, а те, кто употребляют наркотики, продолжают оставаться маргиналами по всей стране.
Это, а также сохраняющееся представление о полиции как о легитимном источнике власти, противоречит первоначальным принципам плана действий 2001 года: вывести ЛУН из сферы уголовного правосудия в сферу общественного здравоохранения, защищая их безопасность без нарушения их свобод. До тех пор пока полиция остается главным органом, осуществляющим обыск, задержание и наказание людей, употребляющих наркотики, насильственные меры поощряются вместо снижения вреда и решений на уровне сообщества. Это связано с ролью институциональных органов, таких как Комитеты по предотвращению распространения наркотиков, в которых сохраняется элемент криминализации и патологической стигматизации ЛУН.
Существует острая потребность в более динамичных и инновационных подходах, вдохновленных международными примерами, для решения проблем, связанных с изменением тенденций на рынке наркотиков, и обеспечения того, чтобы снижение вреда стало более неотъемлемой частью системы декриминализации. Пока это не будет сделано, трудно будет утверждать, что португальская система сегодня является такой же инновационной, как и четверть века назад.
