A forma como a União Europeia (UE) cria uma política de drogas pode parecer pouco clara, dados os seus vários níveis de decisão e de elaboração de políticas no bloco. Aqui descobrimos como é criada a política de drogas da UE, incluindo como são tomadas as decisões sobre drogas, se as políticas de drogas são vinculativas para os Estados-Membros e muito mais.
Para compreender plenamente o panorama actual da política de drogas, é necessário contextualizar a história da política de drogas da UE.
Uma breve história da política de drogas da UE
As estratégias europeias em matéria de droga são bastante recentes, sendo o primeiro plano introduzida em 1990. Durante as fases iniciais da integração europeia, o combate às drogas ilegais poderia ter sido visto como uma área potencial para uma maior colaboração entre os governos nacionais. No entanto, a falta de consenso sobre a forma mais eficaz de combater este fenómeno durante a década de 1980 e início da década de 1990 significou que a UE desistiu de fazer julgamentos sobre a preferência por um método de controlo de drogas em detrimento de outro. Em vez disso, a política de drogas foi designada como uma área de subsidiariedade, o que significa que foi delegada à tomada de decisões nacionais.
Foi apenas em 1995 que a Comissão Europeia elaborou e adoptou o Plano de acção europeu para combater a droga 1995-99, que incluiu esforços para coordenar as respostas internacionais ao tráfico de drogas, reduzir a procura (tais como campanhas de educação para a saúde) e melhorar a coordenação das ações entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei para combater a produção e o tráfico de substâncias ilegais.
Desde então, tem havido muitas iterações de “planos de ação antidrogas” europeus. Os documentos atuais em vigor são:
- O Estratégia de drogas da UE 2021-2025, que é o documento de mais alto nível que estabelece as prioridades básicas que abrangem a oferta e a redução da procura de drogas, a abordagem dos danos relacionados com as drogas, a cooperação internacional, a investigação, a inovação, a previsão, a coordenação e a governação;
- O Plano de Ação da UE sobre Drogas 2021-2025, que é mais operacional, delineando o roteiro para a implementação da Estratégia da UE de Luta contra a Droga.
A Estratégia da UE de Luta contra a Droga e o Plano de Acção da UE de Luta contra a Droga são desenvolvidos pelo Conselho da UE, incluindo os Estados-Membros, com o contributo da Comissão Europeia e informalmente da sociedade civil. Embora as organizações da sociedade civil e as comunidades não sejam formalmente consultadas, estão autorizadas a comentar os projetos.
Estas estratégias da UE em matéria de droga orientam o sistema europeu de política em matéria de droga, delineando esforços de coordenação e cooperação, estabelecendo provisoriamente princípios, metas e objectivos comuns para a política em matéria de droga.
Quais são as principais instituições europeias responsáveis pelo controlo da droga?
Diferentes instituições desempenhar um papel no desenvolvimento e aprovação da legislação da UE em matéria de drogas, bem como no acompanhamento e avaliação da implementação da política de drogas da UE. Esses incluem:
- O Comissão Europeia, que é responsável por monitorizar e avaliar a implementação da Estratégia da UE em matéria de Droga, bem como por implementar algumas das ações - mas não todas - da Estratégia da UE em matéria de Droga e do Plano de Ação. A Comissão é responsável pela produção de legislação e leis sobre questões relacionadas com a droga, incluindo o financiamento de intervenções, regulação e supervisão da Agência Europeia de Drogas.
- O Conselho da União Européia, que é o principal órgão de decisão composto por representantes de todos os Estados-Membros. Coproduz legislação com o Parlamento Europeu e é o único responsável pela tomada de decisões em matéria de políticas e estratégias internacionais em matéria de drogas. O Conselho é também um espaço de partilha de conhecimentos e de cooperação entre os Estados-Membros.
- O Parlamento Europeu, que é o único órgão eleito diretamente que aprova e supervisiona a implementação da legislação de controlo de drogas.
- O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT), que fornece informações e análises baseadas em evidências sobre a situação das drogas na Europa, bem como presta assistência técnica e formação aos Estados-Membros da UE sobre questões relacionadas com a droga. Esta se tornará a Agência Europeia de Drogas em 2024 com um novo mandato.
- Europol, a agência de aplicação da lei que apoia os estados membros da UE no combate ao crime organizado, incluindo o tráfico de drogas.
- Frontex, que é responsável pela coordenação da gestão das fronteiras europeias e da segurança marítima, incluindo o combate ao tráfico de droga, dependente de Direção-Geral das Migrações e Assuntos Internos.
Além do acima exposto, a UE também tem outras instituições envolvidas no controlo da droga, como a Agência da União Europeia para a Cooperação na Justiça Penal (Eurojust) e a Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL).
O que faz o OEDT?
O Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) é o ponto de referência em matéria de informação sobre drogas e toxicodependência na Europa. Contudo, o OEDT tem uma dupla natureza como órgão de saúde e de aplicação da lei; isto significa que o seu mandato não é claro, uma vez que monitoriza os mercados de drogas e ao mesmo tempo recomenda intervenções que alteram o mercado, desde a redução de danos até medidas de aplicação da lei.
Além disso, o OEDT não regula diretamente as drogas na UE. Em vez disso, apoia os processos de elaboração de políticas de droga da UE, fornecendo dados a nível europeu, bem como análises continentais sobre os mercados de drogas através da recolha de dados a nível nacional.
O OEDT também presta assistência técnica e formação aos Estados-Membros da UE numa série de questões relacionadas com a droga. Isto inclui ajudar os Estados-Membros a desenvolver e implementar políticas e estratégias nacionais em matéria de droga, fornecer informações resumindo a investigação sobre tópicos específicos em matéria de droga e avaliar a eficácia das intervenções em matéria de droga.
O OEDT também produz o relatório anual Relatório Europeu sobre Drogas que fornece uma visão abrangente da situação das drogas na Europa, incluindo tendências no uso, tráfico e produção de drogas. Deles Perfis de políticas sobre drogas fornecer uma análise aprofundada das políticas de drogas de cada estado membro da UE. O Observatório de Drogas e Dependências (ODA) é uma plataforma baseada na web que fornece acesso a uma ampla gama de dados e informações sobre drogas e toxicodependência.
A transformação do OEDT em EUDA em Julho de 2024 trará consigo um novo mandato para a organização. Entre outras tarefas, a nova agência desenvolverá capacidades de avaliação de ameaças à saúde e à segurança, emitirá alertas de saúde, estabelecerá laboratórios forenses e “desempenhará um papel internacional mais forte e apoiará a UE na política de drogas a nível multilateral”. Embora ainda não seja claro o que isto pode significar na prática, o último ponto destaca que pode desempenhar um papel mais importante na harmonização da política europeia em matéria de drogas, mantendo ao mesmo tempo muitas das suas capacidades de monitorização do mercado.
As políticas da UE em matéria de droga são juridicamente vinculativas?
Nem todas as políticas da UE em matéria de droga são vinculativas, o que significa que os Estados-Membros não são obrigados a implementá-las. Por exemplo, o Decisão-Quadro da UE, implementado em 2004, era vinculativo para os Estados-Membros, uma vez que fazia parte do Belo Tratado. A natureza da decisão-quadro abrange medidas rigorosas contra a produção, distribuição, venda e posse de drogas. Isto constituiu um verdadeiro obstáculo à regulamentação da cannabis no continente, uma vez que a abordagem ampla e uniforme da decisão aos delitos relacionados com drogas pode dificultar a flexibilidade necessária aos Estados-Membros para estabelecerem regulamentações mais diferenciadas e progressivas.
Além disso, a disposição da Decisão-Quadro exclui do seu âmbito de aplicação determinados comportamentos, como as atividades relacionadas com a cannabis, quando cometidos exclusivamente para consumo pessoal; isto significou que alguns países conseguiram descriminalizar a posse da droga.
Discussões sobre um potencial harmonização da política europeia em matéria de drogas são comuns. Por exemplo, uma tomada de decisão coordenada responderia melhor aos padrões transnacionais de consumo de drogas, bem como ao tráfico que, pela sua própria natureza, ocorre através das fronteiras. Dado que o fluxo de drogas na Europa atravessa os países com relativa facilidade, uma resposta harmonizada seria a melhor solução para abordar as preocupações com o tráfico e os danos relacionados com as drogas.
No entanto, a vontade de aumentar a harmonia entre as políticas de droga dos países, ao mesmo tempo que se abre mão dos poderes de tomada de decisão nacionais a uma autoridade europeia superior, depende muitas vezes dos interesses políticos dos governos nacionais. Com possíveis fendas entre a elaboração de políticas europeias que surgem noutras áreas políticas, uma maior harmonização pode ser um desafio maior agora do que antes.
Como pode a UE garantir que os Estados-Membros cumprem a sua legislação?
Os decisores políticos da UE devem influenciar os Estados-Membros para garantir que existe algum nível de consenso entre as políticas de drogas dos países. Isto é feito através da legislação da UE (que os estados membros assinam) ou influenciando as políticas a nível nacional através de “convergência suave".
A UE incentiva a harmonização de políticas através de assistência financeira e técnica, ajudando, por sua vez, a implementar a legislação da UE em matéria de drogas. Esta abordagem de “poder brando” inclui financiamento para programas de formação, equipamento de monitorização de drogas e conhecimentos especializados internacionais; ou promovendo as melhores práticas na prevenção, tratamento e repressão às drogas nos Estados membros através de intercâmbio de informações, visitas de estudo e outras iniciativas.
A UE também pode impor sanções aos Estados-Membros que não cumpram a legislação da UE em matéria de drogas, principalmente como sanções financeiras. Apelando para não-europeus ameaças de redes criminosas globais e tráfico de drogas, que está indissociavelmente ligado às preocupações xenófobas, é também um instrumento comummente utilizado para incentivar uma maior cooperação. Em última análise, a UE incentiva o cumprimento, a cooperação e o diálogo através de reuniões regulares entre os decisores políticos, bem como através da partilha de informações e recursos.
Orientações futuras para a droga na UE, incluindo a Estratégia da UE em matéria de droga 2021-2025
O futuro da política de drogas da UE, tal como descrito no Estratégia de drogas da UE 2021-2025, adota uma abordagem equilibrada do problema das drogas, concentrando-se na prevenção, no tratamento e na repressão. Reconhece também a necessidade de abordar os factores sociais e económicos subjacentes que contribuem para o consumo de drogas.
A estratégia descreve objetivos específicos, tais como:
- Fortalecendo a segurança reduzir a oferta de drogas e combater os grupos do crime organizado, o tráfico e os mercados ilícitos.
- Reduzindo os níveis de violência utilizar a aplicação da lei e a inteligência, melhorar a análise de riscos aduaneiros e reforçar o controlo das fronteiras.
- Desenvolvendo um programa abrangente de medicamentos que promova o bem-estar, especialmente entre os jovens, atrasando, prevenindo e tratando o uso de drogas com estratégias baseadas em evidências, incluindo intervenções familiares, combatendo os danos causados pelas drogas através de programas e testes de agulhas, e implementando o consumo supervisionado.
- Melhorar a cooperação internacional incluindo governos, organizações não governamentais (ONG) e o setor privado, promovendo a investigação e a inovação.
Uma coordenação mais estreita será sempre um tema para a elaboração de políticas europeias em matéria de drogas. Como o pesquisador Eamon Doherty comentou: “[o problema das drogas] é uma questão sobre a qual todos devemos cooperar eficazmente ou enfrentar as consequências”. Embora uma maior cooperação internacional não só fortalecesse a fronteira europeia e as medidas punitivas associadas, também poderia melhorar o intercâmbio de práticas de redução de danos e apoiar iniciativas locais com fundos europeus.
A evolução da política europeia em matéria de drogas realça o equilíbrio cuidadoso entre a influência, o reconhecimento das forças globais do mercado da droga e a necessidade de respeitar a soberania nacional dos Estados-Membros. Embora os Estados-Membros continuem a ser os principais decisores nas suas políticas nacionais em matéria de droga, a UE exerce uma enorme influência através do estabelecimento de normas, de incentivos financeiros e de outras formas de poder brando.
A próxima transformação do OEDT em EUDA pode ser um passo significativo para expandir ainda mais a influência da UE na elaboração de políticas em matéria de drogas. Isto pode ser uma faca de dois gumes: para os países com políticas de drogas mais repressivas, as intervenções de redução de danos podem ser implementadas. Da mesma forma, os países com sistemas de controlo de drogas mais liberais poderão ter de moderar abordagens inovadoras para cumprirem os padrões europeus moderados. À medida que a Europa avança para uma situação mais abordagem securitizada à política de drogas, esta última poderá tornar-se cada vez mais comum.
Uma maior integração pode criar uma oportunidade para que as intervenções de saúde pública baseadas em evidências sejam levadas a sério, uma vez que abordam muitas das questões socioeconómicas subjacentes ao consumo problemático de drogas. A ênfase nos temas dos direitos humanos e da inclusão social na mais recente Estratégia da UE em matéria de luta contra a droga oferece esperança para reformas positivas e, esperançosamente, um caminho para uma maior redução dos danos, em vez da criminalização.
