То, как Европейский Союз (ЕС) формирует политику в отношении наркотиков, может показаться неясным, учитывая множество уровней принятия решений и политики в блоке. В этой статье мы узнаем, как создается политика ЕС в отношении наркотиков, в том числе, как принимаются решения по наркотикам, является ли политика в отношении наркотиков обязательной к исполнению для государств-членов и многое другое.
Чтобы полностью понять нынешнюю картину наркополитики, необходимо дать некоторый контекст истории наркополитики ЕС.
Краткая история наркополитики ЕС
Европейские стратегии по борьбе с наркотиками появились относительно недавно: первый план был представлен в 1990 году. На ранних этапах европейской интеграции борьба с незаконным оборотом наркотиков могла рассматриваться как потенциальная область для расширения сотрудничества между национальными правительствами. Однако отсутствие консенсуса относительно наиболее эффективного способа борьбы с этим явлением в 1980-х и начале 1990-х годов привело к тому, что ЕС отказался от принятия решений о предпочтительности того или иного метода контроля над наркотиками. Вместо этого наркополитика была отнесена к сфере субсидиарности, то есть передана на уровень принятия решений на национальном уровне.
Только в 1995 году Европейская комиссия разработала и приняла Европейский план действий по борьбе с наркотиками на 1995-99 годы, который предусматривал координацию международных мер по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, снижение спроса (например, проведение кампаний по санитарному просвещению) и улучшение координации действий между правоохранительными органами по борьбе с производством и оборотом запрещенных веществ.
С тех пор появилось множество итераций европейских "планов действий по борьбе с наркотиками". В настоящее время действуют следующие документы:
- Ассоциация Стратегии ЕС по наркотикам на 2021-2025 годы,которая является документом высшего уровня и определяет основные приоритеты, включающие в себя сокращение предложения наркотиков и спроса на них, борьбу с вредом, который связан с наркотиками, международное сотрудничество, исследования, инновации, прогнозирование, координацию и управление;
- Ассоциация План действий ЕС по наркотикам на 2021-2025 годы,который носит более оперативный характер и определяет дорожную карту для реализации Стратегии ЕС по наркотикам.
Стратегия ЕС по наркотикам и План действий ЕС по наркотикам разрабатываются Советом ЕС, включая государства-члены, при участии Европейской комиссии и неофициальных представителей гражданского общества. Хотя с организациями и сообществами гражданского общества не проводятся официальные консультации, им разрешается комментировать проекты.
Эти Стратегии ЕС в отношении наркотиков направляют европейскую систему наркополитики, определяя усилия по координации и сотрудничеству, предварительно устанавливая общие принципы, цели и задачи наркополитики.
Какие основные европейские учреждения отвечают за контроль над наркотиками?
Различные учреждения играют определенную роль в разработке и утверждении законодательства ЕС о наркотиках, а также в мониторинге и оценке реализации наркополитики ЕС. К ним относятся:
- Ассоциация Европейская комиссия, которая отвечает за мониторинг и оценку реализации Стратегии ЕС по наркотикам, а также за выполнение некоторых, но не всех, мероприятий, предусмотренных Стратегией ЕС по наркотикам и Планом действий. Комиссия отвечает за разработку законодательства и законов по вопросам, связанным с наркотиками, включая финансирование интервенций, регулирование и надзор за Агентством ЕС по наркотикам.
- Ассоциация Совет Европейского Союза, который является главным органом принятия решений, состоящим из представителей всех государств-членов. Он разрабатывает законодательство совместно с Европейским парламентом и является единственным органом, принимающим решения по международной наркополитике и стратегическим документам. Совет также является площадкой для обмена знаниями и сотрудничества между государствами-членами.
- Ассоциация Европейский парламент, который является единственным непосредственно избираемым органом, утверждающим и контролирующим исполнение законодательства о контроле над наркотиками.
- Ассоциация Европейский центр мониторинга наркотиков и наркозависимости (ЕЦМНН), который предоставляет основанную на фактах информацию и анализ наркоситуации в Европе, а также оказывает техническую помощь и проводит обучение стран-членов ЕС по вопросам, связанным с наркотиками. в 2024 году ЕЦМНН станет Агентством ЕС по наркотикам с новым мандатом.
- Европол, правоохранительное агентство, оказывающее поддержку странам-членам ЕС в борьбе с организованной преступностью, в том числе с незаконным оборотом наркотиков.
- Фронтекс, отвечает за координацию управления европейскими границами и безопасность на море, включая борьбу с наркотрафиком, и подчиняется Генеральному директорату по миграции и внутренним делам. Главное управление миграции и внутренних дел.
Помимо вышеперечисленного, в ЕС также есть и другие учреждения, которые занимаются контролем над наркотиками, такие как Агентство Европейского Союза по сотрудничеству в области уголовного правосудия (Евроюст)и Агентство Европейского Союза по подготовке сотрудников для правоохранительных органов (CEPOL).
Чем занимается ЕЦМНН?
Европейский центр мониторинга наркотиков и наркозависимости (EMCDDA) является справочным центром по информации о наркотиках и наркозависимости в Европе. Однако ЕЦМНН имеет двойную природу -- как орган здравоохранения и правоохранительный орган; это означает, что его мандат неясен, поскольку он одновременно осуществляет мониторинг рынков наркотиков и рекомендует меры по изменению рынка, от снижения вреда до правоохранительных мер.
Кроме того, ЕЦМНН не занимается непосредственным регулированием наркотиков в ЕС. Вместо этого он поддерживает процессы разработки политики ЕС в области наркотиков, предоставляя данные европейского уровня, а также континентальный анализ рынков наркотиков путем сбора данных на национальном уровне.
ЕЦМНН также оказывает техническую помощь и проводит обучение стран-членов ЕС по целому ряду вопросов, связанных с наркотиками. Это включает в себя помощь государствам-членам в разработке и реализации национальной политики и стратегий в области наркотиков, проведение брифингов, обобщающих исследования по конкретным темам, связанным с наркотиками, и оценку эффективности мероприятий по борьбе с наркотиками.
ЕЦМНН также выпускает ежегодный Европейский доклад о наркотиках , который предоставляет всесторонний обзор ситуации с наркотиками в Европе, включая тенденции в области употребления, оборота и производства наркотиков. Профили наркополитики содержат углубленный анализ наркополитики отдельных стран-членов ЕС. Обсерватория по наркотикам и наркомании (ODA) — это веб-платформа, предоставляющая доступ к широкому спектру данных и информации о наркотиках и наркозависимости.
Преобразование ЕЦМНН в Агентство ЕС по наркотикам с новым мандатом в июле 2024 принесет с собой новый мандат для организации. Среди прочих задач новое агентство будет развивать потенциал оценки угроз здоровью и безопасности, выпускать предупреждения о вреде здоровью, создавать судебно-медицинские лаборатории и "играть более активную международную роль и поддерживать ЕС в наркополитике на многостороннем уровне". Хотя пока неясно, что это может означать на практике, последний пункт подчеркивает, что агентство может играть более значительную роль в гармонизации европейской наркополитики, сохраняя при этом значительную часть своих возможностей по мониторингу рынка.
Имеет ли наркополитика ЕС юридическую силу?
Не вся наркополитика ЕС носит обязательный характер, то есть государства-члены не обязаны ее выполнять. Например, Рамочное решение ЕС, принятое в 2004 году, было обязательным для государств-членов, поскольку оно было частью Ниццкого договора. Рамочное решение предусматривает жесткие меры по борьбе с производством, распространением, продажей и хранением наркотиков. Это стало реальным препятствием для регулирования каннабиса на континенте, поскольку широкий и единообразный подход к правонарушениям, связанным с наркотиками, может препятствовать гибкости, необходимой государствам-членам для создания более тонких и прогрессивных правил.
Кроме того, положения Рамочного решения исключают из сферы его действия определенные действия, например, связанные с каннабисом, если они совершаются исключительно для личного потребления; это означает, что некоторые страны смогли декриминализировать хранение этого вещества
Часто ведутся дискуссии о возможной гармонизации европейской наркополитики . Например, скоординированное принятие решений позволит лучше реагировать на транснациональные модели употребления наркотиков, а также на их незаконный оборот, который, по своей природе, происходит через границы. Поскольку поток наркотиков в Европе проходит через страны с относительной легкостью, согласованные ответные меры позволят наилучшим образом решить проблемы незаконного оборота и вреда, связанного с наркотиками.
Однако готовность усилить гармонию между наркополитиками стран, уступив при этом национальные полномочия по принятию решений высшему европейскому органу, часто зависит от политических интересов национальных правительств. Поскольку потенциальные разногласия между европейскими политиками проявляются и в других областях политики, повышение уровня гармонизации может оказаться более сложной задачей, чем раньше.
Как ЕС может добиться того, чтобы государства-члены следовали его законодательству?
Политики ЕС должны влиять на государства-члены, чтобы обеспечить определенный уровень консенсуса между наркополитиками стран. Это делается с помощью законодательства ЕС (которое государства-члены затем подписывают) или путем влияния на политику на национальном уровне посредством«мягкой конвергенции».
ЕС поощряет гармонизацию политики посредством финансовой и технической помощи, что, в свою очередь, способствует реализации законодательства ЕС в области наркотиков. Этот подход "мягкой силы" включает в себя финансирование программ обучения, оборудования для мониторинга наркотиков и международной экспертизы; или путем распространения передового опыта в области профилактики, лечения и применения наркотиков в странах-членах ЕС посредством обмена информацией, учебных визитов и других инициатив.
ЕС также может налагать санкции на государства-члены, не соблюдающие законодательство ЕС о наркотиках, в основном в виде финансовых штрафов. Апелляция к неевропейским угрозам глобальных преступных сетей и наркоторговли, неразрывно связанная с ксенофобскими настроениями, также является широко используемым инструментом для стимулирования более тесного сотрудничества. В конечном итоге ЕС поощряет соблюдение законов, сотрудничество и диалог путем регулярных встреч между политиками, а также путем обмена информацией и ресурсами.
Будущие направления политики ЕС в отношении наркотиков, включая Стратегию ЕС в отношении наркотиков на 2021-2025 годы
Будущая политика ЕС по наркотикам, изложенная в Стратегии ЕС по наркотикам на 2021-2025 годы,предполагает сбалансированный подход к проблеме наркотиков с акцентом на профилактику, лечение и правоприменение. В ней также признается необходимость устранения основных социальных и экономических факторов, способствующих употреблению наркотиков.
В стратегии обозначены конкретные цели, такие как:
- Укрепление безопасности для сокращения поставок наркотиков и борьбы с организованными преступными группами, незаконным оборотом и нелегальными рынками.
- Снижение уровня насилия с помощью правоохранительных органов и оперативной информации, улучшение анализа таможенных рисков и усиление пограничного контроля.
- Разработка комплексной программы по наркотикам , способствующей укреплению здоровья, особенно среди молодежи, отсрочке, профилактике и лечению наркомании с помощью научно обоснованных стратегий, включая вмешательство на базе семьи, борьбу с вредом наркотиков с помощью программ игл и тестирования, а также внедрение контролируемого потребления.
- Улучшение международного сотрудничества между правительствами, неправительственными организациями (НПО) и частным сектором, содействие исследованиям и инновациям.
Более тесная координация будет постоянно оставаться темой европейской политики по наркотикам. Как отметил исследователь Имон Доэрти: "[Проблема наркотиков] -- это вопрос, в решении которого мы все должны эффективно сотрудничать или столкнуться с последствиями". Расширение международного сотрудничества не только укрепит европейские границы и связанные с ними карательные меры, но и улучшит обмен практиками снижения вреда и поддержит местные инициативы с помощью европейских фондов.
Эволюция европейской наркополитики показывает, как тщательно соблюдается баланс между влиянием, признанием глобальных сил наркорынка и необходимостью уважать национальный суверенитет государств-членов. Хотя государства-члены остаются главными лицами, принимающими решения в отношении своей внутренней наркополитики, ЕС оказывает огромное влияние посредством установления стандартов, финансовых стимулов и других форм "мягкой силы".
Предстоящее преобразование ЕЦМНН в Агентство ЕС по наркотикам (EUDA) может стать важным шагом, направленным на дальнейшее расширение влияния ЕС на разработку наркополитики. Это может оказаться обоюдоострым мечом: в странах с более репрессивной наркополитикой вмешательства по снижению вреда могут оказаться в выигрыше. Аналогичным образом, странам с более либеральными системами контроля над наркотиками, возможно, придется отказаться от инновационных подходов, чтобы соответствовать европейским умеренным стандартам. По мере того как Европа будет двигаться в направлении более безопасного подхода в наркополитике, последний вариант может стать наиболее распространенным.
Усиление интеграции может создать возможность для серьезного отношения к научно обоснованным мероприятиям в области общественного здравоохранения, поскольку они направлены на решение многих социально-экономических проблем, лежащих в основе проблемного потребления наркотиков. Упор на права человека и социальную интеграцию в последней Стратегии ЕС по наркотикам дает надежду на позитивные реформы и, возможно, на путь к снижению вреда, а не к криминализации.
