La manière dont l’Union européenne (UE) élabore sa politique en matière de drogue peut sembler floue compte tenu des nombreux niveaux de décision et d’élaboration des politiques au sein du bloc. Nous découvrons ici comment la politique européenne en matière de drogues est créée, notamment comment les décisions en matière de drogues sont prises, si les politiques en matière de drogues sont contraignantes pour les États membres, et bien plus encore.
Pour bien comprendre le paysage actuel de la politique antidrogue, il est nécessaire de situer dans son contexte l’histoire de la politique antidrogue de l’UE.
Un bref historique de la politique européenne en matière de drogue
Les stratégies antidrogue européennes sont assez récentes, avec le premier plan introduit dans 1990. Au début de l’intégration européenne, la lutte contre les drogues illégales aurait pu être considérée comme un domaine potentiel de collaboration accrue entre les gouvernements nationaux. Cependant, l’absence de consensus sur la manière la plus efficace de lutter contre ce phénomène au cours des années 1980 et au début des années 1990 a conduit l’UE à renoncer à porter un jugement sur la préférence pour une méthode de contrôle des drogues plutôt qu’une autre. Au lieu de cela, la politique en matière de drogues a été désignée comme un domaine de subsidiarité, ce qui signifie qu’elle a été déléguée au processus décisionnel national.
Ce n'est qu'en 1995 que la Commission européenne a rédigé et adopté le Plan d'action européen de lutte contre la drogue 1995-99, qui comprenait des efforts visant à coordonner les réponses internationales au trafic de drogue, à réduire la demande (telles que des campagnes d'éducation sanitaire) et à améliorer la coordination des actions entre les organismes chargés de l'application des lois pour lutter contre la production et le trafic de substances illégales.
Depuis lors, les « plans d’action antidrogue » européens ont vu le jour à de nombreuses reprises. Les documents actuellement en place sont :
- La Stratégie antidrogue de l'UE 2021-2025, qui est le document de plus haut niveau qui fixe les priorités fondamentales qui englobent la réduction de l'offre et de la demande de drogues, la lutte contre les méfaits liés à la drogue, la coopération internationale, la recherche, l'innovation, la prospective, la coordination et la gouvernance ;
- La Plan d'action antidrogue de l'UE 2021-2025, plus opérationnel, décrivant la feuille de route pour la mise en œuvre de la stratégie antidrogue de l'UE.
La stratégie antidrogue de l'UE et le plan d'action antidrogue de l'UE sont élaborés par le Conseil de l'UE, y compris les États membres, avec la contribution de la Commission européenne et de manière informelle de la société civile. Bien que les organisations de la société civile et les communautés ne soient pas formellement consultées, elles sont autorisées à commenter les projets.
Ces stratégies antidrogue de l'UE guident le système politique européen en matière de drogue, décrivant les efforts de coordination et de coopération, établissant provisoirement des principes, des buts et des objectifs communs pour la politique antidrogue.
Quelles sont les principales institutions européennes chargées du contrôle des drogues ?
Différentes institutions jouer un rôle dans l’élaboration et l’approbation de la législation européenne en matière de drogue, ainsi que dans le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre de la politique antidrogue de l’UE. Ceux-ci inclus:
- La Commission européenne, qui est responsable du suivi et de l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie antidrogue de l’UE, ainsi que de la mise en œuvre de certaines des actions – mais pas de la totalité – de la stratégie antidrogue de l’UE et du plan d’action. La Commission est chargée d'élaborer la législation et les lois sur les questions liées à la drogue, y compris le financement des interventions, la réglementation et la supervision de l'Agence européenne des médicaments.
- La Conseil de l'Union européenne, qui est le principal organe décisionnel composé de représentants de tous les États membres. Il coproduit la législation avec le Parlement européen et est le seul décideur des documents de politique et de stratégie internationales en matière de drogues. Le Conseil est également un espace de partage de connaissances et de coopération entre les États membres.
- La Parlement européen, qui est le seul organisme élu au suffrage direct qui approuve et supervise la mise en œuvre de la législation sur le contrôle des drogues.
- La Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (EMCDDA), qui fournit des informations et des analyses fondées sur des données probantes sur la situation de la drogue en Europe, ainsi qu'une assistance technique et une formation aux États membres de l'UE sur les questions liées à la drogue. Cela deviendra l’Agence européenne des médicaments en 2024. avec un nouveau mandat.
- Europol, l'agence chargée de l'application des lois qui aide les États membres de l'UE à lutter contre la criminalité organisée, notamment le trafic de drogue.
- Frontex, chargée de coordonner la gestion des frontières européennes et la sécurité maritime, y compris la lutte contre le trafic de drogue, dépendant de Direction générale des migrations et des affaires intérieures.
En plus de ce qui précède, l'UE dispose également d'autres institutions impliquées dans le contrôle des drogues, telles que l'Agence de l'Union européenne pour la coopération en matière de justice pénale (Eurojust) et l'Agence de l'Union européenne pour la formation des services répressifs (CEPOL).
Que fait l'OEDT ?
L'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (EMCDDA) est la référence en matière d'informations sur les drogues et les toxicomanies en Europe. Cependant, l'OEDT a une double nature en tant qu'organisme de santé et d'application de la loi ; cela signifie que son mandat n'est pas clair, car il surveille les marchés de la drogue tout en recommandant des interventions visant à modifier le marché, de la réduction des risques aux mesures répressives.
De plus, l’EMCDDA ne réglemente pas directement les drogues dans l’UE. Au lieu de cela, il soutient les processus d’élaboration de la politique européenne en matière de drogue en fournissant des preuves au niveau européen, ainsi qu’une analyse continentale des marchés de la drogue grâce à la collecte de données au niveau national.
L'EMCDDA fournit également une assistance technique et une formation aux États membres de l'UE sur une série de questions liées à la drogue. Cela implique notamment d'aider les États membres à élaborer et à mettre en œuvre des politiques et stratégies nationales en matière de drogues, à fournir des informations résumant les recherches sur des sujets spécifiques aux drogues et à évaluer l'efficacité des interventions antidrogues.
L'OEDT produit également le rapport annuel Rapport européen sur les drogues qui fournit un aperçu complet de la situation de la drogue en Europe, y compris les tendances en matière de consommation, de trafic et de production de drogue. Leur Profils de politique en matière de drogues fournir une analyse approfondie des politiques en matière de drogue des différents États membres de l’UE. Le Observatoire des Drogues et Addictions (ODA) est une plateforme Web qui donne accès à un large éventail de données et d’informations sur les drogues et la toxicomanie.
La transformation de l’EMCDDA en EUDA en Juillet 2023 entraînera un nouveau mandat pour l'organisation. Entre autres tâches, la nouvelle agence développera les capacités d’évaluation des menaces pour la santé et la sécurité, émettra des alertes sanitaires, établira des laboratoires médico-légaux et « jouera un rôle international plus fort et soutiendra l’UE dans la politique antidrogue au niveau multilatéral ». Bien que l'on ne sache pas encore clairement ce que cela peut signifier dans la pratique, le dernier point souligne que l'UE pourrait jouer un rôle plus important dans l'harmonisation de la politique européenne en matière de drogue, tout en conservant une grande partie de ses capacités de surveillance du marché.
Les politiques européennes en matière de drogue sont-elles juridiquement contraignantes ?
Toutes les politiques européennes en matière de drogue ne sont pas contraignantes, ce qui signifie que les États membres ne sont pas obligés de les mettre en œuvre. Par exemple, le Décision-cadre de l'UE, mis en œuvre en 2004, était contraignant pour les États membres car il faisait partie du Traité de Nice. La nature de la décision-cadre englobe des mesures strictes contre la production, la distribution, la vente et la possession de drogues. Cela constitue un véritable obstacle à la réglementation du cannabis sur le continent, dans la mesure où l’approche large et uniforme de la décision concernant les infractions liées à la drogue peut entraver la flexibilité dont les États membres ont besoin pour établir des réglementations plus nuancées et progressives.
De plus, la disposition de la décision-cadre exclut de son champ d’application certains comportements tels que les activités liées au cannabis lorsqu’ils sont commis exclusivement pour la consommation personnelle ; cela a permis à certains pays de décriminaliser la possession du médicament.
Discussions sur un potentiel harmonisation de la politique européenne en matière de drogues sont communs. Par exemple, une prise de décision coordonnée permettrait de mieux répondre aux schémas transnationaux de consommation de drogues ainsi qu’au trafic qui, de par sa nature même, se produit au-delà des frontières. Étant donné que le flux de drogues en Europe traverse les pays avec une relative facilité, une réponse harmonisée serait la meilleure solution pour répondre aux préoccupations en matière de trafic et de méfaits liés à la drogue.
Cependant, la volonté d’harmoniser les politiques nationales en matière de drogue tout en cédant les pouvoirs de décision nationaux à une autorité européenne supérieure dépend souvent des intérêts politiques des gouvernements nationaux. Avec failles potentielles entre les décisions politiques européennes apparaissant dans d’autres domaines politiques, une plus grande harmonisation pourrait être un défi plus grand aujourd’hui qu’auparavant.
Comment l’UE peut-elle garantir que les États membres respectent sa législation ?
Les décideurs politiques de l’UE doivent influencer les États membres pour garantir l’existence d’un certain niveau de consensus entre les politiques nationales en matière de drogue. Cela se fait par le biais de la législation européenne (à laquelle les États membres adhèrent ensuite) ou en influençant les politiques au niveau national par le biais de «convergence douce ».
L’UE encourage l’harmonisation des politiques par le biais d’une assistance financière et technique, contribuant ainsi à mettre en œuvre la législation européenne en matière de drogues. Cette approche de « puissance douce » comprend le financement de programmes de formation, d’équipements de surveillance des drogues et d’expertise internationale ; ou en promouvant les meilleures pratiques en matière de prévention, de traitement et de lutte contre la drogue auprès des États membres par le biais d'échanges d'informations, de visites d'étude et d'autres initiatives.
L'UE peut également imposer des sanctions aux États membres qui ne respectent pas la législation européenne en matière de drogue, principalement sous forme de sanctions financières. Attirer les non-européens menaces des réseaux criminels mondiaux et du trafic de drogue, inextricablement liée aux préoccupations xénophobes, est également un outil couramment utilisé pour encourager une plus grande coopération. En fin de compte, l'UE encourage le respect, la coopération et le dialogue par le biais de réunions régulières entre décideurs politiques, ainsi que par le partage d'informations et de ressources.
Orientations futures en matière de drogues dans l’UE, y compris la stratégie antidrogue de l’UE 2021-2025
L’avenir de la politique européenne en matière de drogue, tel que décrit dans le Stratégie antidrogue de l'UE 2021-2025, adopte une approche équilibrée du problème de la drogue, en se concentrant sur la prévention, le traitement et la répression. Il reconnaît également la nécessité de s’attaquer aux facteurs sociaux et économiques sous-jacents qui contribuent à la consommation de drogues.
La stratégie définit des objectifs spécifiques, tels que :
- Renforcer la sécurité réduire l’offre de drogues et lutter contre les groupes criminels organisés, le trafic et les marchés illicites.
- Réduire les niveaux de violence en utilisant les forces de l’ordre et les renseignements, en améliorant l’analyse des risques douaniers et en renforçant le contrôle aux frontières.
- Élaborer un programme complet de médicaments qui promeut le bien-être, en particulier chez les jeunes, en retardant, en prévenant, en traitant la consommation de drogues avec des stratégies fondées sur des données probantes, notamment des interventions familiales, en luttant contre les méfaits des drogues par le biais de programmes de dépistage et de seringues, et en mettant en œuvre une consommation supervisée.
- Améliorer la coopération internationale y compris les gouvernements, les organisations non gouvernementales (ONG) et le secteur privé, promouvant la recherche et l'innovation.
Une coordination plus étroite sera toujours un sujet de discussion pour l’élaboration de la politique européenne en matière de drogue. Comme le chercheur Eamon Doherty a commenté : « [le problème de la drogue] est une question sur laquelle nous devons tous coopérer efficacement ou en assumer les conséquences ». Si une plus grande coopération internationale renforcerait non seulement la frontière européenne et les mesures punitives associées, elle pourrait également améliorer l’échange de pratiques de réduction des risques et soutenir les initiatives locales avec des fonds européens.
L’évolution de la politique européenne en matière de drogue met en évidence l’équilibre délicat entre l’influence, la reconnaissance des forces du marché mondial de la drogue et la nécessité de respecter la souveraineté nationale des États membres. Alors que les États membres restent les décideurs centraux en matière de politique nationale en matière de drogue, l’UE exerce une influence considérable par le biais de l’établissement de normes, d’incitations financières et d’autres formes de soft power.
La transformation prochaine de l’EMCDDA en EUDA pourrait constituer une mesure importante visant à accroître davantage l’influence de l’UE dans l’élaboration des politiques en matière de drogue. Il s’agit peut-être d’une arme à double tranchant : pour les pays dotés de politiques plus répressives en matière de drogues, des interventions de réduction des risques pourraient trouver leur place. De la même manière, les pays dotés de systèmes de contrôle des drogues plus libéraux pourraient devoir tempérer leurs approches innovantes pour se conformer aux normes européennes modérées. Alors que l'Europe s'oriente vers une approche titrisée à la politique en matière de drogues, cette dernière pourrait devenir de plus en plus courante.
Une plus grande intégration pourrait créer une opportunité pour que les interventions de santé publique fondées sur des données probantes soient prises au sérieux, dans la mesure où elles abordent bon nombre des problèmes socio-économiques sous-jacents à la consommation problématique de drogues. L’accent mis sur les thèmes des droits de l’homme et de l’inclusion sociale dans la dernière stratégie antidrogue de l’UE laisse espérer des réformes positives et, espérons-le, une voie vers davantage de réduction des risques plutôt que de criminalisation.
