Il modo in cui l’Unione Europea (UE) crea la politica sulla droga può sembrare poco chiaro considerati i numerosi livelli decisionali e politici nel blocco. Qui scopriamo come viene creata la politica antidroga dell’UE, compreso il modo in cui vengono prese le decisioni sulle droghe, se le politiche sulla droga sono vincolanti per gli Stati membri e altro ancora.
Per comprendere appieno l’attuale panorama delle politiche sulla droga, è necessario fornire un contesto sulla storia della politica antidroga dell’UE.
Una breve storia della politica antidroga dell’UE
Le strategie antidroga europee sono abbastanza recenti, con il primo piano introdotto in 1990. Durante le prime fasi dell’integrazione europea, la lotta alle droghe illegali avrebbe potuto essere vista come un potenziale ambito per una maggiore collaborazione tra i governi nazionali. Tuttavia, la mancanza di consenso sul modo più efficace per affrontare questo fenomeno durante gli anni ’1980 e l’inizio degli anni ’1990 ha fatto sì che l’UE si ritirasse dal dare giudizi riguardo alla preferenza per un metodo di controllo della droga rispetto ad un altro. Invece, la politica sulla droga è stata designata come un’area di sussidiarietà, il che significa che è stata delegata al processo decisionale nazionale.
Solo nel 1995 la Commissione Europea ha redatto e adottato il Piano d'azione europeo per la lotta alla droga 1995-99, che comprendeva sforzi per coordinare le risposte internazionali al traffico di droga, ridurre la domanda (come campagne di educazione sanitaria) e migliorare il coordinamento delle azioni tra le forze dell'ordine per contrastare la produzione e il traffico di sostanze illegali.
Da allora, ci sono state molte iterazioni di “piani d’azione antidroga” europei. I documenti attualmente in vigore sono:
- I Strategia dell'UE in materia di droga 2021-2025, che è il documento di livello più alto che stabilisce le priorità di base che comprendono la riduzione dell'offerta e della domanda di droga, la lotta ai danni legati alla droga, la cooperazione internazionale, la ricerca, l'innovazione, la previsione, il coordinamento e la governance;
- I Piano d’azione dell’UE contro la droga 2021-2025, che è più operativo, e delinea la tabella di marcia per l'attuazione della strategia antidroga dell'UE.
La strategia antidroga dell’UE e il piano d’azione antidroga dell’UE sono sviluppati dal Consiglio dell’UE, compresi gli Stati membri, con il contributo della Commissione europea e in modo informale della società civile. Sebbene le organizzazioni della società civile e le comunità non siano formalmente consultate, possono comunque commentare le bozze.
Queste strategie antidroga dell’UE guidano il sistema politico europeo sulla droga, delineando gli sforzi di coordinamento e cooperazione, stabilendo provvisoriamente principi, scopi e obiettivi comuni per la politica sulla droga.
Quali sono le principali istituzioni europee responsabili del controllo della droga?
Istituzioni diverse svolgono un ruolo nello sviluppo e nell’approvazione della legislazione europea sulla droga, nonché nel monitoraggio e nella valutazione dell’attuazione della politica antidroga dell’UE. Questi includono:
- I Commissione europea, che è responsabile del monitoraggio e della valutazione dell'attuazione della strategia antidroga dell'UE, nonché dell'attuazione di alcune azioni, ma non di tutte, nella strategia antidroga dell'UE e nel piano d'azione. La Commissione è responsabile della produzione della legislazione e delle leggi sulle questioni legate alla droga, compresi i finanziamenti per gli interventi, la regolamentazione e la supervisione dell’Agenzia europea per la droga.
- I Consiglio dell'Unione Europea, che è il principale organo decisionale composto da rappresentanti di tutti gli Stati membri. Coproduce la legislazione con il Parlamento Europeo ed è l’unico decisore per la politica internazionale sulla droga e i documenti strategici. Il Consiglio è anche uno spazio per la condivisione delle conoscenze e la cooperazione tra gli Stati membri.
- I Parlamento europeo, che è l'unico organismo eletto direttamente che approva e supervisiona l'attuazione della legislazione sul controllo della droga.
- I Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA), che fornisce informazioni e analisi basate sull’evidenza sulla situazione della droga in Europa, oltre a fornire assistenza tecnica e formazione agli Stati membri dell’UE su questioni legate alla droga. Questa diventerà l’Agenzia europea per la droga in 2024 con un nuovo mandato.
- Europol, l'agenzia di contrasto che supporta gli Stati membri dell'UE nella lotta alla criminalità organizzata, compreso il traffico di droga.
- Frontex, che è responsabile del coordinamento della gestione delle frontiere europee e della sicurezza marittima, compresa la lotta al traffico di droga, che dipende da Direzione generale della migrazione e degli affari interni.
Oltre a quanto sopra, l’UE ha anche altre istituzioni coinvolte nel controllo della droga, come l’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust) e l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle forze dell'ordine (CEPOL).
Cosa fa l’OEDT?
L’Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT) è il punto di riferimento per l’informazione sulle droghe e sulle tossicodipendenze in Europa. Tuttavia, l’OEDT ha una doppia natura: organo sanitario e di contrasto; ciò significa che il suo mandato non è chiaro, poiché monitora i mercati della droga e allo stesso tempo raccomanda interventi che alterano il mercato, dalla riduzione del danno alle misure di applicazione della legge.
Inoltre, l’OEDT non regolamenta direttamente i farmaci nell’UE. Al contrario, sostiene i processi decisionali dell’UE in materia di droga fornendo prove a livello europeo, nonché analisi continentali sui mercati della droga attraverso la raccolta di dati a livello nazionale.
L’OEDT fornisce inoltre assistenza tecnica e formazione agli Stati membri dell’UE su una serie di questioni legate alla droga. Ciò include aiutare gli Stati membri a sviluppare e attuare politiche e strategie nazionali sulla droga, fornire briefing che riassumano la ricerca su argomenti specifici sulla droga e valutare l’efficacia degli interventi sulla droga.
Anche l'OEDT produce l'annuale Rapporto europeo sulla droga che fornisce una panoramica completa della situazione della droga in Europa, comprese le tendenze nel consumo, nel traffico e nella produzione di droga. Loro Profili delle politiche sulla droga fornire un’analisi approfondita delle politiche sulla droga dei singoli Stati membri dell’UE. IL Osservatorio sulle Droghe e le Dipendenze (APS) è una piattaforma web che fornisce l'accesso a un'ampia gamma di dati e informazioni sulle droghe e sulla tossicodipendenza.
La trasformazione dell’OEDT in EUDA nel Luglio 2024 porterà con sé un nuovo mandato per l’organizzazione. Tra gli altri compiti, la nuova agenzia svilupperà capacità di valutazione delle minacce sanitarie e di sicurezza, emetterà allarmi sanitari, istituirà laboratori forensi e “svolgerà un ruolo internazionale più forte e sosterrà l’UE nella politica sulla droga a livello multilaterale”. Sebbene non sia ancora chiaro cosa ciò possa significare nella pratica, il punto finale evidenzia che potrebbe svolgere un ruolo maggiore nell’armonizzazione della politica europea sulla droga, pur mantenendo molte delle sue capacità di monitoraggio del mercato.
Le politiche antidroga dell’UE sono giuridicamente vincolanti?
Non tutte le politiche antidroga dell’UE sono vincolanti, il che significa che gli Stati membri non sono obbligati ad attuarle. Ad esempio, il Decisione quadro dell'UE, attuato nel 2004, era vincolante per gli Stati membri in quanto faceva parte dell' Bel Trattato. La natura della decisione quadro prevede misure rigorose contro la produzione, la distribuzione, la vendita e il possesso di stupefacenti. Ciò ha costituito un vero ostacolo alla regolamentazione della cannabis nel continente poiché l’approccio ampio e uniforme della decisione ai reati legati alla droga può ostacolare la flessibilità necessaria agli Stati membri per stabilire normative più sfumate e progressiste.
Inoltre, la disposizione della decisione quadro esclude dal suo campo di applicazione alcune condotte come le attività legate alla cannabis quando commesse esclusivamente per il consumo personale; ciò ha significato che alcuni paesi sono stati in grado di farlo depenalizzare il possesso del farmaco.
Discussioni su un potenziale armonizzazione della politica europea sulla droga sono comuni. Ad esempio, un processo decisionale coordinato risponderebbe meglio ai modelli transnazionali di consumo di droga e al traffico che, per sua stessa natura, avviene a livello transfrontaliero. Dato che il flusso di droga in Europa attraversa i paesi con relativa facilità, una risposta armonizzata potrebbe affrontare al meglio le preoccupazioni legate al traffico e ai danni legati alla droga.
Tuttavia, la volontà di aumentare l’armonia tra le politiche antidroga dei paesi, cedendo al contempo i poteri decisionali nazionali a un’autorità europea superiore, spesso dipende dagli interessi politici dei governi nazionali. Con potenziali fratture tra il processo decisionale europeo che si manifesta in altri settori politici, una maggiore armonizzazione potrebbe rappresentare una sfida più grande ora che in passato.
Come può l’UE garantire che gli Stati membri rispettino la sua legislazione?
I policy maker dell’UE devono influenzare gli Stati membri per garantire che vi sia un certo livello di consenso tra le politiche antidroga dei paesi. Ciò avviene attraverso la legislazione dell’UE (a cui poi gli Stati membri aderiscono) o influenzando le politiche a livello nazionale attraverso “convergenza morbida".
L’UE incoraggia l’armonizzazione delle politiche attraverso l’assistenza finanziaria e tecnica, contribuendo a sua volta all’attuazione della legislazione UE sulla droga. Questo approccio di “soft power” include finanziamenti per programmi di formazione, attrezzature per il monitoraggio dei farmaci e competenze internazionali; oppure promuovendo le migliori pratiche nella prevenzione, nel trattamento e nell’applicazione delle norme presso gli Stati membri attraverso scambi di informazioni, visite di studio e altre iniziative.
L’UE può anche imporre sanzioni agli Stati membri che non rispettano la legislazione UE sulla droga, principalmente sotto forma di sanzioni finanziarie. Appello ai non europei minacce delle reti criminali globali e del traffico di droga, che è indissolubilmente legato alle preoccupazioni xenofobe, è anche uno strumento comunemente utilizzato per incoraggiare una maggiore cooperazione. In definitiva, l’UE incoraggia la conformità, la cooperazione e il dialogo attraverso incontri regolari tra i responsabili politici, nonché attraverso la condivisione di informazioni e risorse.
Direzioni future per le droghe dell’UE, inclusa la strategia antidroga dell’UE 2021-2025
Il futuro della politica antidroga dell’UE, come delineato nel Strategia dell'UE in materia di droga 2021-2025, adotta un approccio equilibrato al problema della droga, concentrandosi sulla prevenzione, il trattamento e l'applicazione delle norme. Riconosce inoltre la necessità di affrontare i fattori sociali ed economici che contribuiscono al consumo di droga.
La strategia delinea obiettivi specifici, quali:
- Rafforzare la sicurezza ridurre l’offerta di droga e contrastare i gruppi criminali organizzati, i traffici e i mercati illeciti.
- Ridurre i livelli di violenza utilizzando le forze dell’ordine e l’intelligence, migliorando l’analisi dei rischi doganali e rafforzando il controllo delle frontiere.
- Sviluppo di un programma antidroga completo che promuove il benessere, soprattutto tra i giovani, ritardando, prevenendo, trattando l’uso di droga con strategie basate sull’evidenza, compresi interventi basati sulla famiglia, combattendo i danni della droga attraverso programmi e test sull’ago e implementando un consumo controllato.
- Migliorare la cooperazione internazionale compresi i governi, le organizzazioni non governative (ONG) e il settore privato, promuovendo la ricerca e l’innovazione.
Un coordinamento più stretto sarà costantemente un tema per la definizione delle politiche europee sulla droga. Come ricercatore Eamon Doherty ha commentato: “[il problema della droga] è una questione sulla quale dobbiamo collaborare tutti insieme in modo efficace o affrontarne le conseguenze”. Se da un lato una maggiore cooperazione internazionale non solo rafforzerebbe il confine europeo e le relative misure punitive, potrebbe anche migliorare lo scambio di pratiche di riduzione del danno e sostenere le iniziative locali con fondi europei.
L’evoluzione della politica europea sulla droga evidenzia l’attento equilibrio tra influenza, riconoscimento delle forze del mercato globale della droga e necessità di rispettare la sovranità nazionale degli Stati membri. Mentre gli Stati membri rimangono i decisori centrali delle loro politiche nazionali sulla droga, l’UE esercita un’enorme influenza attraverso la definizione di standard, incentivi finanziari e altre forme di soft power.
L’imminente trasformazione dell’OEDT in EUDA potrebbe rappresentare un passo significativo per espandere ulteriormente l’influenza dell’UE nella definizione delle politiche sulla droga. Questa potrebbe essere un’arma a doppio taglio: per i paesi con politiche sulla droga più repressive, gli interventi di riduzione del danno potrebbero trovare la loro strada. Allo stesso modo, i paesi con sistemi di controllo della droga più liberali potrebbero dover moderare approcci innovativi per conformarsi agli standard moderati europei. Mentre l’Europa si muove verso qualcosa di più approccio cartolarizzato alla politica sulla droga, quest’ultima potrebbe diventare sempre più comune.
Una maggiore integrazione può creare l’opportunità di prendere sul serio gli interventi di sanità pubblica basati sull’evidenza, poiché affrontano molte delle questioni socioeconomiche alla base del consumo problematico di droga. L’enfasi sui diritti umani e sui temi dell’inclusione sociale nell’ultima strategia antidroga dell’UE offre speranza per riforme positive e, si spera, un percorso verso una maggiore riduzione del danno piuttosto che verso la criminalizzazione.
