Sposób, w jaki Unia Europejska (UE) tworzy politykę antynarkotykową, może wydawać się niejasny, biorąc pod uwagę wiele poziomów podejmowania decyzji i kształtowania polityki w bloku. Dowiemy się tutaj, w jaki sposób tworzona jest polityka antynarkotykowa UE, w tym w jaki sposób podejmowane są decyzje dotyczące narkotyków, czy polityka antynarkotykowa jest wiążąca dla państw członkowskich i nie tylko.
Aby w pełni zrozumieć obecny krajobraz polityki antynarkotykowej, konieczne jest przedstawienie kontekstu historii polityki antynarkotykowej UE.
Krótka historia polityki narkotykowej UE
Europejskie strategie antynarkotykowe są stosunkowo nowe i obejmują pierwszy plan wprowadzone w 1990. Na wczesnych etapach integracji europejskiej rozwiązanie problemu nielegalnych narkotyków można było postrzegać jako potencjalny obszar wzmożonej współpracy między rządami krajowymi. Jednakże brak konsensusu co do najskuteczniejszego sposobu poradzenia sobie z tym zjawiskiem w latach 1980. i na początku 1990. oznaczał, że UE wycofała się z wydawania ocen dotyczących preferowania jednej metody kontroli narkotyków nad inną. Zamiast tego politykę narkotykową uznano za obszar pomocniczości, co oznacza, że została ona delegowana do krajowego procesu decyzyjnego.
Dopiero w 1995 r. Komisja Europejska opracowała i przyjęła rozporządzenie Europejski plan działania na rzecz zwalczania narkotyków na lata 1995-99, które obejmowały wysiłki na rzecz koordynowania międzynarodowych reakcji na handel narkotykami, ograniczanie popytu (takie jak kampanie w zakresie edukacji zdrowotnej) oraz poprawę koordynacji działań między organami egzekwowania prawa w celu zwalczania produkcji nielegalnych substancji i handlu nimi.
Od tego czasu odbyło się wiele iteracji europejskich „planów działania w zakresie narkotyków”. Aktualnie posiadane dokumenty to:
- Połączenia Strategia antynarkotykowa UE na lata 2021-2025, który jest dokumentem najwyższego szczebla ustanawiającym podstawowe priorytety obejmujące ograniczenie podaży i popytu na narkotyki, zajęcie się szkodami związanymi z narkotykami, współpracę międzynarodową, badania naukowe, innowacje, przewidywanie, koordynację i zarządzanie;
- Połączenia Plan działania UE w zakresie narkotyków na lata 2021–2025, który jest bardziej operacyjny i określa plan działania dotyczący wdrożenia strategii antynarkotykowej UE.
Strategia antynarkotykowa UE i plan działania UE w zakresie narkotyków są opracowywane przez Radę UE, w tym państwa członkowskie, przy udziale Komisji Europejskiej i nieformalnie społeczeństwa obywatelskiego. Chociaż organizacje i społeczności społeczeństwa obywatelskiego nie są formalnie konsultowane, mogą one zgłaszać uwagi do projektów.
Te strategie antynarkotykowe UE stanowią wytyczne dla europejskiego systemu polityki antynarkotykowej, przedstawiając wysiłki w zakresie koordynacji i współpracy, wstępnie ustanawiając wspólne zasady, cele i założenia polityki antynarkotykowej.
Jakie są główne instytucje europejskie odpowiedzialne za kontrolę narkotyków?
Różne instytucje odgrywają rolę w opracowywaniu i zatwierdzaniu prawodawstwa UE dotyczącego narkotyków, a także w monitorowaniu i ocenie wdrażania polityki antynarkotykowej UE. Obejmują one:
- Połączenia Komisja Europejska, która jest odpowiedzialna za monitorowanie i ocenę wdrażania strategii antynarkotykowej UE, a także wdrażanie niektórych – ale nie wszystkich – działań przewidzianych w strategii antynarkotykowej UE i planie działania. Komisja jest odpowiedzialna za tworzenie prawodawstwa i przepisów dotyczących kwestii związanych z narkotykami, w tym za finansowanie interwencji, regulację i nadzorowanie Agencji UE ds. Narkotyków.
- Połączenia Rada Unii Europejskiej, który jest głównym organem decyzyjnym złożonym z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. Współtworzy przepisy wraz z Parlamentem Europejskim i jest jedynym decydentem w zakresie dokumentów dotyczących międzynarodowej polityki antynarkotykowej i strategii. Rada jest także przestrzenią dzielenia się wiedzą i współpracy między państwami członkowskimi.
- Połączenia Parlament Europejski, który jest jedynym organem wybieranym w wyborach bezpośrednich, który zatwierdza i nadzoruje wdrażanie przepisów dotyczących kontroli narkotyków.
- Połączenia Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), która zapewnia oparte na dowodach informacje i analizy na temat sytuacji narkotykowej w Europie, a także zapewnia pomoc techniczną i szkolenia państwom członkowskim UE w kwestiach związanych z narkotykami. Będzie to Europejska Agencja ds. Narkotyków w 2024 z nowym mandatem.
- Europol, organ ścigania wspierający państwa członkowskie UE w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, w tym handlu narkotykami.
- Frontex, która jest odpowiedzialna za koordynację europejskiego zarządzania granicami i bezpieczeństwa morskiego, w tym za zwalczanie handlu narkotykami, zależna od Dyrekcja Generalna ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych.
Oprócz powyższego w UE działają także inne instytucje zajmujące się kontrolą narkotyków, takie jak Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust) oraz Agencję Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL).
Czym zajmuje się EMCDDA?
Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA) jest punktem odniesienia w zakresie informacji o narkotykach i uzależnieniu od narkotyków w Europie. EMCDDA ma jednak podwójną naturę jako organ zajmujący się zdrowiem i egzekwowaniem prawa; oznacza to, że jego mandat jest niejasny, ponieważ monitoruje rynki narkotyków, a jednocześnie zaleca interwencje zmieniające rynek, od redukcji szkód po środki egzekwowania prawa.
Co więcej, EMCDDA nie reguluje bezpośrednio narkotyków w UE. Zamiast tego wspiera procesy kształtowania polityki antynarkotykowej UE, dostarczając dowody na poziomie europejskim, a także analizy kontynentalne dotyczące rynków narkotyków poprzez gromadzenie danych na poziomie krajowym.
EMCDDA zapewnia także pomoc techniczną i szkolenia państwom członkowskim UE w zakresie szeregu kwestii związanych z narkotykami. Obejmuje to pomoc państwom członkowskim w opracowywaniu i wdrażaniu krajowych polityk i strategii antynarkotykowych, zapewnianie informacji podsumowujących badania na tematy związane z narkotykami oraz ocenę skuteczności interwencji antynarkotykowych.
EMCDDA wydaje także roczny raport Europejski raport narkotykowy który zapewnia kompleksowy przegląd sytuacji narkotykowej w Europie, w tym tendencje w zakresie używania, handlu i produkcji narkotyków. Ich Profile polityki narkotykowej dostarczają dogłębnej analizy polityki narkotykowej poszczególnych państw członkowskich UE. The Obserwatorium ds. Narkotyków i Uzależnień (ODA) to platforma internetowa zapewniająca dostęp do szerokiego zakresu danych i informacji na temat narkotyków i narkomanii.
Przekształcenie EMCDDA w EUDA w Lipiec 2024 niesie ze sobą nowy mandat dla organizacji. Nowa agencja będzie między innymi rozwijać zdolności w zakresie oceny zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa, wydawać ostrzeżenia zdrowotne, tworzyć laboratoria kryminalistyczne oraz „odgrywać silniejszą rolę międzynarodową i wspierać UE w polityce antynarkotykowej na poziomie wielostronnym”. Chociaż nadal nie jest jasne, co to może oznaczać w praktyce, w ostatnim punkcie podkreślono, że może ono odegrać większą rolę w harmonizacji europejskiej polityki antynarkotykowej, zachowując jednocześnie znaczną część swoich zdolności w zakresie monitorowania rynku.
Czy polityka antynarkotykowa UE jest prawnie wiążąca?
Nie wszystkie polityki antynarkotykowe UE są wiążące, co oznacza, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do ich wdrażania. Na przykład Decyzja ramowa UE, wdrożone w 2004 r., było wiążące dla państw członkowskich, ponieważ stanowiło część Traktat Nicejski. Charakter decyzji ramowej obejmuje rygorystyczne środki przeciwko produkcji, dystrybucji, sprzedaży i posiadaniu narkotyków. Stanowi to prawdziwą przeszkodę dla przepisów dotyczących konopi indyjskich na kontynencie, ponieważ szerokie i jednolite podejście zawarte w tej decyzji do przestępstw związanych z narkotykami może utrudniać elastyczność potrzebną państwom członkowskim do ustanawiania bardziej zróżnicowanych i postępowych przepisów.
Ponadto przepis decyzji ramowej wyłącza ze swojego zakresu niektóre zachowania, takie jak działalność związana z konopiami indyjskimi, jeżeli są one podejmowane wyłącznie na własny użytek; oznaczało to, że niektórym krajom się to udało zdekryminalizować posiadanie leku.
Dyskusje o potencjale harmonizacja europejskiej polityki narkotykowej są pospolite. Na przykład skoordynowane podejmowanie decyzji lepiej reagowałoby na transnarodowe wzorce zażywania narkotyków, a także handel narkotykami, który ze swej natury ma charakter transgraniczny. Ponieważ przepływ narkotyków w Europie przez kraje przebiega stosunkowo łatwo, zharmonizowana reakcja byłaby najlepszym rozwiązaniem problemów związanych z handlem ludźmi i szkodami związanymi z narkotykami.
Jednakże chęć zwiększenia harmonii między politykami antynarkotykowymi poszczególnych krajów przy jednoczesnym oddaniu krajowych uprawnień decyzyjnych wyższemu organowi europejskiemu często zależy od interesów politycznych rządów krajowych. Z potencjalne rozłamy pomiędzy europejskim kształtowaniem polityki pojawiającym się w innych obszarach polityki, większa harmonizacja może być obecnie większym wyzwaniem niż wcześniej.
W jaki sposób UE może zapewnić, że państwa członkowskie będą przestrzegać jej prawodawstwa?
Decydenci UE muszą wpływać na państwa członkowskie, aby zapewnić pewien poziom konsensusu w zakresie polityki antynarkotykowej poszczególnych krajów. Odbywa się to poprzez ustawodawstwo UE (pod którym następnie podpisują się państwa członkowskie) lub poprzez wpływanie na politykę na szczeblu krajowym poprzez „miękka zbieżność".
UE zachęca do harmonizacji polityki poprzez pomoc finansową i techniczną, co z kolei pomaga we wdrażaniu unijnych przepisów dotyczących narkotyków. To podejście oparte na „miękkiej sile” obejmuje finansowanie programów szkoleniowych, sprzętu do monitorowania narkotyków i międzynarodowej wiedzy specjalistycznej; lub poprzez promowanie najlepszych praktyk w zakresie zapobiegania narkomanii, leczenia i egzekwowania prawa wśród państw członkowskich poprzez wymianę informacji, wizyty studyjne i inne inicjatywy.
UE może również nałożyć sankcje na państwa członkowskie, które nie przestrzegają unijnych przepisów dotyczących narkotyków, głównie w formie kar finansowych. Apel do osób spoza Europy zagrożenia ze strony globalnych siatek przestępczych i handlu narkotykami, co jest nierozerwalnie związane z obawami ksenofobicznymi, jest również powszechnie stosowanym narzędziem zachęcającym do ściślejszej współpracy. Ostatecznie UE zachęca do przestrzegania przepisów, współpracy i dialogu poprzez regularne spotkania decydentów, a także wymianę informacji i zasobów.
Przyszłe kierunki dotyczące narkotyków w UE, w tym strategia antynarkotykowa UE na lata 2021–2025
Przyszłość kształtowania polityki antynarkotykowej UE, jak przedstawiono w dokumencie Strategia antynarkotykowa UE na lata 2021-2025, przyjmuje zrównoważone podejście do problemu narkotyków, koncentrując się na zapobieganiu, leczeniu i egzekwowaniu prawa. Uznaje się w nim także potrzebę zajęcia się podstawowymi czynnikami społecznymi i gospodarczymi, które przyczyniają się do używania narkotyków.
Strategia wyznacza cele szczegółowe, takie jak:
- Wzmocnienie bezpieczeństwa w celu ograniczenia podaży narkotyków oraz zwalczania zorganizowanych grup przestępczych, handlu ludźmi i nielegalnego rynku.
- Zmniejszanie poziomu przemocy wykorzystanie organów ścigania i wywiadu, usprawnienie analizy ryzyka celnego i wzmocnienie kontroli granicznej.
- Opracowanie kompleksowego programu lekowego która promuje dobre samopoczucie, zwłaszcza wśród młodych ludzi, opóźnianie, zapobieganie, leczenie zażywania narkotyków za pomocą strategii opartych na dowodach, w tym interwencji rodzinnych, zwalczanie szkodliwych skutków narkotyków poprzez programy igieł i testowanie, a także wdrażanie nadzorowanej konsumpcji.
- Poprawa współpracy międzynarodowej w tym rządy, organizacje pozarządowe (NGO) i sektor prywatny, promując badania i innowacje.
Ściślejsza koordynacja będzie niezmiennie tematem kształtowania europejskiej polityki antynarkotykowej. Jako badacz Eamon Doherty skomentował: „[problem narkotykowy] to kwestia, w związku z którą wszyscy musimy skutecznie współpracować lub stawić czoła konsekwencjom”. Chociaż większa współpraca międzynarodowa nie tylko wzmocniłaby europejską granicę i związane z nią środki karne, mogłaby również usprawnić wymianę praktyk w zakresie ograniczania szkód i wspierać lokalne inicjatywy z funduszy europejskich.
Ewolucja europejskiej polityki narkotykowej uwydatnia staranną równowagę między wpływami, uznaniem sił światowego rynku narkotyków i potrzebą poszanowania suwerenności narodowej państw członkowskich. Chociaż państwa członkowskie pozostają głównymi decydentami w zakresie krajowej polityki antynarkotykowej, UE ma ogromny wpływ poprzez ustalanie standardów, zachęty finansowe i inne formy miękkiej siły.
Zbliżające się przekształcenie EMCDDA w EUDA może być znaczącym posunięciem w kierunku dalszego zwiększania wpływu UE na kształtowanie polityki antynarkotykowej. Może to być miecz obosieczny: w krajach o bardziej represyjnej polityce antynarkotykowej interwencje mające na celu redukcję szkód mogą znaleźć zastosowanie. Podobnie kraje o bardziej liberalnych systemach kontroli narkotyków mogą być zmuszone do złagodzenia innowacyjnego podejścia, aby zapewnić zgodność z umiarkowanymi standardami europejskimi. W miarę jak Europa zmierza w kierunku bardziej podejście sekurytyzowane polityki narkotykowej, ta druga może stać się coraz bardziej powszechna.
Większa integracja może stworzyć szansę na poważne potraktowanie interwencji w zakresie zdrowia publicznego opartych na dowodach, ponieważ dotyczą one wielu problemów społeczno-ekonomicznych leżących u podstaw problematycznego zażywania narkotyków. Nacisk na tematy dotyczące praw człowieka i włączenia społecznego w najnowszej strategii antynarkotykowej UE daje nadzieję na pozytywne reformy i, miejmy nadzieję, drogę do większej redukcji szkód, a nie kryminalizacji.
